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从新城看治理:增长目标短期化下的建城热潮

文 | 陆铭(上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授) 彭冲(南京审计大学经济学院讲师)
 
最近十多年来,新城新区在我国工业化和城镇化过程中扮演着十分重要的角色。
 
我们对“新城”的定义是,承载一定规模的人口,能够提供较为完善的城市综合服务功能,且具有较清晰边界的片区。因此,我们统计的新城是指具有相对成熟兼具生产生活的城市综合服务功能区,不包括大学园区、工业园区、科技园区等“功能相对单一”的片区。
 
截至2013年,在我们收集到数据的全国281个地级及以上城市中,272个有在建或已建设完成的新城新区,累计规划面积达6.63万平方公里,是2010 年全国城市市辖区建成区面积3.18万平方公里的2.08倍,规划人口达1.93亿人。
 
大量新城新区规划标准高、投资规模大。据不完全统计,2006至2013年间,全国已建或在建的各类新城中,规划面积超过100平方公里的达到111个,超过500平方公里的达到19个。
 
本文试图解释,何以这样的新城新区在短期内大量涌现,这一新城建设热潮造成了哪些后果,在国家治理现代化方面又有何种教训可以汲取。
 
一、地方官员变更与新城建设
 
新城新区在短期内大量涌现,主要原因是,在当前的治理体系下,对官员的政绩考核,主要指标仍是地方的GDP增长,而新城建设恰好可以很方便地拉动经济增长。
 
新城建设涉及土地征收、房屋拆迁、水电路气热供给、轨道交通道路桥梁建设、基础信息网络设施供给、生态绿化等环节,高标准的规划需要大规模基础设施投资配套,这些投资本身就是GDP。简言之,新城建设可以很方便地成为GDP和城市政绩的载体。
 
统计显示,2000至2014年,我国城市市政公用设施建设固定资产投资总额多达12.76万亿元。而作为城市的主要决策者,市委书记平均任期为3.98年。这样一来,在有限的任期内,在政绩考核的压力下,城市政府主要在任官员往往会有动力最大化其可支配的任期资源,从而使得长期行为容易转化为短期行为,形成政策短视化效应。
 
因此,为实现GDP增长和自身政绩要求,以市委书记为代表的新上任官员往往不是去挖掘城市存量内涵,展开旧城改造或者城市的提质增效,而是更倾向于变更规划。在此基础上,开发新城新区成为城镇化向外扩张的主要方式,以实现短期内经济与土地财政收入增长的“双丰收”。
 
我们发现,新上任官员开辟新政绩的行为与其年龄具有显著的正相关。比如,职业前景看好的年轻官员,往往会主动寻找具有眼球效应的显性政绩,设立新城新区便成为其彰显政绩的最直接方式,且这一效应在经济下行期(比如2007至2008年爆发的全球金融危机之后)会表现得更为显著。
 
二、地方官员变更刺激新城建设的时间和区间差异
 
既然新上任地方官员更有动力建设新城,那么,是不是他们在任何地方和任何时段都有强烈的建新城动机?
 
回答这个问题显得非常关键。我们以全球金融危机盛极的2008年为时间节点,将研究样本分为之前和之后两组。事实上,受全球金融危机影响,我国中央政府于2008年11月出台了被俗称为“4万亿计划”的十项举措,旨在扩大内需、促进经济增长。在“稳增长”的经济目标下,地方政府通过城市建设用地出让撬动城市基础设施投资成为稳增长的重要手段。
 
我们的研究发现,在2008年以前,相对年轻的官员并未表现出明显的开建新城冲动。而在2009至2014年间,稳增长的目标导向加上年轻官员的强烈政绩冲动,催生了大规模的新城建设。统计显示,2009至2014年间,全国281个地级及以上城市共建设359个新城,是2006至2008年新城建设数量的4倍。
 
值得注意的是,城市发展规律表明,新城建设本应与城市人口、产业的增长潜力相适应,但中国的现状是,大量新城设立在人口流出地和中小城市。这种新城的空间分布特征,又与建设用地指标的空间配置有关。
 
2003年之后,由于人口自由流动远远未能实现,同时又面临地区间收入差距持续扩大的压力,中央政府在配置建设用地指标时更倾向于照顾中西部省份,试图以此推动地区间平衡发展。于是,土地配置方向与人口流动方向开始出现空间配置的失衡。尤其是,随着2009年起4万亿计划的实施,配合投资方向的中西部倾向,土地供给更集中于人口流出地以及中小城市。因此,我们也将研究样本按照人口流动方向、城市规模分别分为人口流入地、人口流出地两组,以及大城市、中小城市两组。
 
结果发现,在土地供给相对充裕的人口流出地和中小城市,新任地方官员确实是引发新城建设的重要成因,同时,具有较强激励的地方官员在新城建设上动力更足。
 
我们的统计数据显示,在本研究涉及的281个地级及以上城市中,人口流出地、中小城市的土地供给在2008年之后分别大体相当于人口流入地、大城市的1.6倍、1.3倍。相应的情形是,2006至2014年间,人口流出地、中小城市中发生市委书记变更的比重分别是人口流入地、大城市的3.3倍、3.5倍。
 
三、短期增长目标指引下的新城建设结果如何?
 
在以追求短期GDP为纲的城市发展观指导下,地方的新城建设问题多多。
 
据我们调研所见,一个直观的感受是,新城的规划面积而人口密度偏低,选址远离老城较远;设计千篇一律,缺乏民生服务配套设施;建设贪大、求全。因普遍缺乏投资成本和收益考量,大量“新城”变成了与市场需求脱节的“空城”,发展动力不足。
 
更深层次的问题在于,地方政府展开新城建设的资金,主要源于发行城投债。我们的研究进一步发现,新城建设会引致城投债的发行,一地新城规划面积越大,其城投债规模也更大。根据我们的不完全统计,281个地级及以上城市的地方政府获批的新城累计规划面积由2008年的1.76万平方公里,快速跃升到了2013年的6.53万平方公里。同期,这些地方政府城投债发行规模也出现了同步增长。同时,研究也发现,发行城投债的确也带来了投资和经济增长,这或许正是地方官员以建设新城发展城投债的重要动机所在。
 
由此可见,在自身可能获得晋升机会的激励以及必须拉动GDP增长的政绩考核压力作用下,新上任官员确实有极大动力策动城市新城新区开发。从而,地方官员的变更确实引发了新城的建设,在短期内也确实通过债务带来了投资和经济的增长。
 
但倘若在人口流出地和中小城市进行的投资偏离了当地经济发展的比较优势,造成了地区间的资源空间错配,那么,新城建设所带来的短期经济增长,长期来看代价将是城市的无序扩张,浪费大量人力、物力、财力,债务负担不断增长,当地乃至全国层面的政府负债率不断攀升。这一切,无疑为日后的发展埋下了巨大的金融风险隐患。
 
四、新时代需要怎样的政绩观和发展观?
 
新城建设中集中体现出的经济增长短期化问题,不仅损害了城市发展的质量和效率,也对我国经济的长期可持续发展构成了严重的威胁。
 
有鉴于问题的严重性,2015年12月召开的中央城市工作会议首次明确,要防止领导换届带来规划的随意性。2016年2月中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调,要增强规划的前瞻性、强制性和连续性,严控各类开发区和城市新区设立,从制度上遏制领导干部随意修改城市规划等现象。
 
新城建设热潮从侧面反映出,当下的官员政绩考核整体而言依旧重增长、轻效益,重数量、轻质量。当前我国已经从GDP挂帅时代迈入高质量发展的新时代,那么,要实现城市的高质量发展,需要提倡怎样的政绩观和发展观呢?
 
我们认为,首先要落实十八届五中全会提出的“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”的要求。要改变以往以GDP为纲的数量型治理,向注重长远发展的质量型治理转变,注重考核城市政府的长期经济绩效和差异性。
 
需要强调的是,当前中央注重加强干部队伍的年轻化建设,年轻官员追求晋升的动力更强,但在城市治理和发展方面的经验相对不足,这在我国快速城镇化过程中可能加大城市低质量扩张的风险。因此,优化现有城市发展绩效评价和考核体系,将更多反映城市治理长期效果的指标纳入到官员考核体系中去,减少因官员变更带来的政策短视化效应,尤为重要。与此同时,要注重官员任期的稳定性,优化现有官员任期制度,在此基础上创新应用与地方发展实际和经济基础相匹配的差异化空间治理体系。
 
地方官员变更引发新城建设热潮,突出表现出了经济增长目标短期化背景下的资源利用低效率。如果是在市场机制下,经济要素的空间集聚所产生的高效率是经济增长的重要源泉。土地作为要素的空间载体,其配置将影响到经济要素的空间配置,并对经济增长产生影响。
 
但我国的现实状况是,土地资源并未完全按照市场规律来配置,土地供应与人口流动配置不合理。生产率具有较大优势且人口流入地区的建设用地指标被相对收紧,而人口流出地的建设用地指标反而相对富余。短期内新城建设可能会带来投资,并被计入经济增长,但如果新城投资脱离实际需求,且大量基于政府负债,将为城市长期发展埋下巨大的隐患。
 
因此,未来的新城建设必须实现与人口和产业的增长潜力相结合,同时增强对低技能人口和产业的包容性,实现产城融合发展。当前,我们很多城市呈现出人口流失与空间扩张并存的“收缩”悖论,成为快速城镇化进程中亟待克服的痼疾。
 
我们建议,中央层面,在既有的土地管理制度下,应适当提高回报率高的人口流入地和大城市建设用地配置指标,促进人口流向与土地指标分配的联动。尤其是在当前发展都市圈大背景下,都市圈内土地的跨地区调整动议已经提出。事实上可以有更加大胆的步骤,如允许土地指标在都市圈内外进行调剂。同时,应相应减少人口流出地和小城市用地指标,降低地方官员低效造城的可能性。
 
此外,大城市的新城新区发展应增强对低技能劳动力和外来人口的包容和公共服务供给,提高其经营和服务预期,提升城市服务业发展质量进而提升城市的发展活力。中小城市则应根据自身的资源禀赋优势来发展具有比较优势的产业,促进产业与城市的融合,提高城市建设的效率和效益,以此作为化解地方政府债务的重要渠道。
 
(本文原题“从新城看治理:增长目标短期化下的建城热潮及后果”,见于《管理世界》2019年第8期。由陆铭改写,具体技术细节请参考原文。)
 



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