下文为陆铭在铭心而论年终秀“2018经济·快来秀——中国经济大趋势年报”上的演讲。

感谢主办方的邀请。前面何帆老师讲到了城市化的建设，张明老师到了杠杆率，我今天要讲的第三个话题非常有意思，一个主题词跟城市有关，另外一个主题词就与债务有关。所以我起名叫《“远大”的新城和危险的债务》，这里的“远大”，有特殊的含义。

 

首先看一张图，有点老，看中国地方政府债务的数据，你会看到我们官方正式公布的地方政府债务数据到2013年基本就截止了。即便如此，地方政府债务增长的数据，图上的柱子，增长非常快。而另外一条线，就是地方政府债务占GDP的比重，这个我们称之为负债率，也非常明显的增长。大家知道中国人的习惯，通常新闻里看到的都是好消息，如果一件事情政府不再提了，中国背景下意味着什么，你就知道了。这给我们学者带来一个很大的麻烦，我们要估测这件事情到底多严重。坊间有各种估测，今天我不想谈谁的准谁的不准，有人说20万亿，有人说30万亿，官方数字基本也在这个范围之内。但据我所知，有些学者估计是50万亿左右。今天我讲的不是说这个数据到底怎样才是对的，而是说，地方政府的负债率是高的，可能还在持续地增长。

 

这件事情怎么发生的？我们看一张图，就是我工作团队根据2017年估计的地方政府债务在中国地理的分布，颜色越深的就是估测的地方政府负债率越高的地方。红色的比较深的地方，都是欠发达的地方，而且主要集中在中国中西部，最高的就是贵州。请大家注意一个信息，我们李总理在很多时候都告诉我们一件事情，说我们对地方政府债务不需要过多担心，因为中国跟西方国家、希腊这样的国家的中央债务不一样，西方国家债务很多是消费型的，钱借了以后支付公共服务、社会保障。而据统计，中国68%的地方政府的债务用于市政建设，所以我们说它有生产性，今天借债以后，未来可以有产出，有了产出就可以还。这件事情是不是真的？今天我们就谈这个问题。

 

这张图截止到2014年，我工作团队做了数据的搜集，搜集全国范围内凡是能找到的各个地方的新城的规划，2014年新城建设已经基本在全国遍地开花了。最近这些年，中国的新城建设已经开始进入下降的一个趋势，所以数据是到2014年为止。为什么下降？因为全国各地把新城都建好了，没有什么可建了。新城里已经形成的住房库存消化掉，就是一个非常重的负担。所以全国各地就不要再建更多新城了。我们一直担心，我们土地不够用，其实中国现在出现的情况是，中央给各级地方政府已经有的建设用地指标现在都用不完。到什么程度？我们现在结存的、没有被出让出去的建设用地指标，结余数量可以达到每年新增的建设用地指标两年的数据。已经在全国各地遍地开花建新城了，目前住房库存消化还没有结束。我们用颜色的深潜在图上标明数据库里新城建设的面积的分布，颜色越深的色块表示这个地方建设的新城面积越大，东北的颜色很深，西北的也很深，西南还有几个颜色比较深的。这跟前面的图的信息对比，就有意思了。好像债务负债率高的，正好是新城建设面积比较大的地方。这两个是不是有些内在的联系？

 

对我们今天研究的话题，我早在2011年就讲过一件事，李总理在报告里多次提到，说出现了“土地城市化快于人的城市化”的现象。发达国家走过的经济发展历程中，只有一个城市化，就是人和地的城市化都是同步的，但中国我们出现了这两者的分离。城市面积扩张速度非常快，但城市人口增长速度相对来说比较慢。根据国家发改委的统计，截止到2011年，中国大概建有将近3000个广义新城，也就是除了通常所理解的那些有综合功能城市外，广义新城包括单一功能的工业园、大学城，规划面积超过10万平方公里。我们自己的数据库，截止到2014年，全国280几个地级市其中272个已经建有当地的新城，开建新城的城市占整个中国的城市总数90%以上。根据我们这个数据，规划多大的一个新城？面积是6.63万平方公里。这个数据还是一个不完全统计的数据，但即便如此这个数据也非常吓人了。

 

可能对规划面积多大还没有一个很好的概念，我们看人口。我们搜集的数据里，仅仅有将近500个城市开建的新城预报了自己的规划人口数量，规划人口在未来等到新城建完可以达到2亿人，确切讲是1.93亿。我们数据只是不完全统计。如果大家相信我们城市统计的样本在全国3000个城市里是有代表性的，那500个新城能容纳2亿人，那3000个能容纳多少人就可以算出来了。也就是12亿。再保守一点，假设我们数据没有代表性，也就是我们统计是统计了那些就把新城规划得能容纳更多人口的城市，我们把刚刚所讲的12亿的人数砍一半，因为没有特别好的原则说我们到底样本会怎样，砍一半，也还有6亿人口。把今天中国所有农民都搬到规划新城里，还填不满。因为今天13亿多人口，有8亿已经居住在城市了，只有5亿多在农村居住。这是一个非常大的问题。现在我们规划新城，如果真建起来，而且很多已经在建了，建完了，未来房地产库存的消化，恐怕是一个漫长的道路。

 

特别要强调一条，绝大多数的新城建设规划，基本是伴随着08年经济危机以后，中国4万亿拯救经济的财政支出计划。超过70%的规划新城面积和规划人口，都是在08年以后开始建设。

 

不仅如此，这些规划新城规划成什么样了？这就是今天的主题，“远、大的新城”。建得又远又大。我们规划的新城，平均规划面积达到114.8平方公里，超过100平方公里。这些都是拔地而起的新城市，规划平均人口达到42.5万，在建的位置，因为每个新城都要隶属于一个地级市，根据我们统计，平均来看我们建设的新城位于所在的地级市之外25公里的位置。大家开车，可能觉得25公里也不远，油门一踩就到了，但中国最大的城市，上海，城市中心城区半径其实短的地方也只有15公里，长的25公里左右。也就是中国今天建的新城，在均值位置上的新城和所在的老城的中间位置，可以塞进去另外一个城市。

 

这样“远”、“大”的新城，是怎么一步步建起来的？我们看06年的图，06年新城刚开始进入建设热潮，似乎没有什么空间上的规律，全国各地都在建，沿海地区建，其他地方也在建。但随着时间推移，10年的时候，基本伴随着4万亿支出计划的变化，新城建设的模式已经基本开始慢慢中国中西部移动。再看14年，就出现了刚才讲的情况，由于大量的鼓励中国在中西部通过投资拉动经济增长，结果导致新城开建就大面积的往中西部转移。

 

举个例子，就是著名的兰州新区。兰州新区当时建设的时候，是把兰州新区当作帮助西部进行发展的非常重要的一个手段。兰州新区长什么样？我给大家看一个图。做城市规划的人，研究城市和经济发展的人如果到外面调研，会经常看到这样的图，地方政府非常喜欢用这样的图告诉你，我这个地方的区位优势非常明显，比如离兰州近、离银川近。但经济学家看到这样的图的时候，是要冒冷汗，说明这个开建的新城其实离哪都远。再看它的数据。兰州新城建成什么样？规划面积1700平方公里，上海管辖范围之内是6000平方公里，也就是说在建的兰州新区，如果建成，将是1/3的上海的概念。规划人口100万人（2030年），到时候真的能吸引100万人的话，那时候的兰州新城每平方公里的人口其实只有111人。而目前的情况，根据14年的数据，兰州新城当时就19万人，基本是规划人口1/8左右。不仅如此，建设的位置距离兰州市70公里，这么远的地方建设这么大一个城市。于是，是这样一个新城，路建得很宽，楼造得很多，不知道人在哪里……

再给大家看另外一个新城，这是辽宁的一个新城。马路很宽，八车道，两边有绿树，远处有高楼。这样的新城符合很多人对宜居城市的概念，就是干净、整洁、没有交通拥堵，但唯一要问的，人在哪里？我拍照是周末早上10点，驱车往前开，车前面没人没车，车后面也没人没车。这样的新城建设起来，的确符合很多人对宜居的概念，因为不堵车，可这是我们要的城市吗？！

 

更严重的是，建设新城的钱哪来的？是借来的。这张图有三组数据，白色的柱子和蓝色的柱子分别代表当年开建新城规划建设的人口和规划建设的面积大概多少，到08年之前，柱子还比较矮，到09年，两个柱子同时翻了一番，10年又翻一番，之后到12年是中国新城建设的高潮期，柱子一直在高位，到13年柱子开始往下走。因为已经都铺满了，没有什么好再建的了。这张图上黄色的线，是中国地方政府城市建设投资债，因为城投债的发行，很多都是用来做经济建设，特别是基础设施建设的，地方政府在玩一个游戏，拿建设用地指标，做新城规划，说我有个梦想，这个梦想就是未来会有人来，会有企业来。我曾经到贵州一个地方调研，新城建设是在一个坑坑洼洼的山区里，而且是国家级贫困县，人口只有5万。可是做的新城规划，说要人口增长到30万。我说，这个人未来从哪来？当地官员说，没有问题，从别的地方来。可这是一个在贵州山区的国家级贫困县，会有6倍的人跑到当地？如果是这样，那会有多少人跑到上海来？如果每个地方都这样想，不难理解我前面讲的数据，整个国家的新城建设，规划得太多了！我们所想的要容纳的人口太多了！结果，债务上去了！因为地方政府会拿城市规划到金融市场借钱，先是银行贷款，回来发城投债。这条黄色的线，就是每年的地方政府债务在城投债这一项的变化趋势，基本黄线跟前面讲的新城规划的面积、人口是同步变化的。

 

我们做了一个分析，截止到13年统计中国每个地级市规划建设了多大的新城，就是这张图的横轴。纵轴就是借了多少城投债。建的新城越大的，借了更多的债。问题来了，如果新城建好了，真的像地方政府想的，人来了，企业来了，接下来会有GDP，我拿GDP产生的税收把债还了，那事情就完美了。

 

我给大家讲另外一个背景，03年以后，上届政府执政以后，有个非常强烈的想法，就是要平衡地区间的发展，于是就想，怎么平衡地区间的发展？能动用的政策，就是土地供应。中国的土地供应是受指标管理的，如果没有这个指标，不能在房子比较贵的地方建，像上海这样的，不能说房子贵就随便建，不是有钱就可以把农民的地买过来建房子，而是受到指标的限制。为了平衡区域间发展，我们把大量的新增建设用地指标投入到了中国的中西部。这张图，就是中西部的省份在全国土地供应中占的份额。03年之前，这个份额是缓缓下降的，这一点是正常的，因为我们中国人口流动方向是从中西部流向东部。随着中西部人口的流出，东部人口流入，那东部要建更多房子和工业园，土地供应中占的份额当然上升，反过来中西部是下降。可是03年以后的趋势，在新增建设用地和土地供应中，中西部的份额一直在提高。而且这个趋势，在这个图里的数据，是流量，也就是不是累加起来的，而是每年新增的土地供应中中西部所占的比重。数据最新的一年里，居然新增的建设用地指标所对应的土地供应里，中国中西部省份可以占70%！中西部是人口流出的地方，却占有70%的新增的土地供应，反过来，人口流入的东部沿海地区，土地供应仅占全国的30%。哪怕没有学过经济学，我们也可以推出来，房价会怎么变都可以知道了。人口流入的地方在收紧土地供应，人口流出的在增加土地供应。

 

这个地用来去干什么了？就是建新城。这张图表上有三组变量。前两个数据对应的是新城的数量，中间两个是规划的面积，最右边的两个变量是新城规划人口，而每个变量里有两个部分，偏左的是东部，偏右的中西部。不管用什么指标，都可以看到中国中西部新城建设得比东部还多。大量的新城是建设在中西部，而且09年以后4万亿支出计划以后，中国新城建设数量不管是总数还规划面积、人口，都超过了08年之前。

 

由于大量建设用地指标是倾向于中国的中西部，会看到另外一个自然的结果，谁在借债？这是中西部省份在中国城投债占的比重。其中一条线，白色的线代表的中西部省份在发债规模中占的比重，黄色的代表发债的只数在整个中占的比重。两条线总体讲都是上升的。所以这里面的逻辑就是，我们给它更多建设用地指标，它造新城、工业园，做拿土地做抵押融资，结果导致地方政府债务上升。

 

好像到目前为止，问题还没有出现，就是借钱搞建设，用总理的话讲，不用担心，这都是投资，接下来会有回报，只要给时间。问题就是，我们要考虑效率了。张明讲了，杠杆率的上升本质上是效率下降。我附和一下这句话。债务除以GDP，中国地方政府债务实际是一种投资，而GDP是投资的产出，所以大家理解债务除以GDP的比率，约等于投入和产出的比率。当债务除以GDP的比率持续上升，应该怀疑同样的投入带来的产出是越来越低的。这就是效率概念。这个效率跟什么有关？大量的新城建设是在人口流出地。我们再看距离，很多新城建设在离老城特别远的地方，城市经济学的原理告诉我们，如果建城市建在跟老城市、核心城市比较近的地方，可以享受到核心城市的辐射和带动作用，如果离得远，就要看辐射带动作用是哪来的。再接下来，就是密度。一个城市如果把密度建得高，有利于实现产业集聚、制造业和服务业提高生产效率，如果密度低，城市建设就会比较没有效率。

 

我们做了一个研究。今天的场合不大适合跟大家展现图表，但我会告诉大家我们的研究发现。根据我们的研究，如果你把新城建得比较远，密度比较低，这样的新城就会增加当地的政府负债率。在距离这件事情上，如果把新城建得比较远，短期内是看不出什么效果的，因为建新城是投资，投资本身是GDP的一部分，看上去没有什么问题，但研究发现，随着时间推移，那些建得比较远的新城，给地方政府带来的负债率影响越来越明显，因为这样的新城没有活力。更有意思的是，这些主要发生在中西部，中小城市所建的新城，还有人口流出地。

 

这些讲完以后，大家可能就不难以理解了，这张图会成这样子，负债率为什么会在中国中西部非常严重，经济欠发达地区更严重？就跟我刚才讲的，城市建设、土地开发和债务融资的方式有关，而本质上是投资效率、是不是真的有回报的问题。

 

我做个评论。很多人讲到地方政府债务，说这个板子要打在地方政府身上，我同意，地方政府的确借了太多的债，从来没有想过要还。问题是，地方政府借债的时候，不是空手套白狼，手上有建设用地指标才能借债，那建设用地指标谁给的？大家可能知道答案。很多人思考中西部的发展，就觉得我要“帮”他们，怎么帮？给资源。但你主观愿望很好，你要帮他们，但客观上形成的结果，是你帮他借了一屁股债。所以经济发展，一定要尊重经济发展的规律。

 

展望未来。地和钱的配置，本质上要看人是怎么动的。如果要是一个地方是人口流入地，其实给你一个信号，就说明这个地方有产业成长空间、经济发展的未来。所以土地供应和投资供应，应该跟人的方向一致起来，而不是跟人的流动方向相违背。过去十多年的时间里，中国经济走过一条道路，市场指向东，而政府政策是指向西。这样就麻烦了，政府政策到底以市场经济作为配置资源的决定性力量，政府在更好地发挥作用，还是政府的作用跟市场经济力量在作对？这是今天我们要问的问题。

 

另外一个问题，地方政府的负债本质上是空间错配问题。今天我们没有讲房价。我顺便评价一下。中国的房价的变化，其实很简单，就是有需求的地方没有供给，有供给的地方没有需求。而且今天的政府负债，这个问题的严重性在于，如果我们回顾上世纪90年代的债务，当时杠杆率和债务和亏损很多都是在国有企业，国有企业很多资产都是动产，也就是可以进行拍卖、折旧，如果拍卖成功，有个私有企业接手，可以拿机器设备进行生产。今天我们这个事情有点复杂，就是很多地方政府投资形成的资产，是不生钱的，而且是不动产，那就麻烦了。空间上不能移动，不能把欠发达地区造的公路、工业园搬到人口流入地。所以中国经济的隐性泡沫，对接下来的中长期趋势来讲，是非常严重的亟待解决的问题。

 

当你们看到有些所谓西部增长明星的时候，提醒大家，要谨慎一点。因为它今天的增长可能本身是由投资带来的，而对我们今天的话题，大家要看另外一个指标，就是GDP在增长的时候，是不是可能债务增长更快，也使得未来的债务率是上升的。跟这个道理相类似的，我们推进一系列的城市化建设，比如特色小镇的建设，小城镇的建设，乡村振兴，这些到底是不是投资能带来回报？

 

再接下来的问题，债务已经上去了，怎么办？债务率等于债务除以GDP。既然有这样一个等式，如果要降债务率，就只有两个办法，要么降债务，要么增长GDP。今天对于中国政府来讲，要降低政府债务，非常困难。因为地方政府往往处在借新债还旧债的模式下。不让借新债务，可能现在马上死。如果继续借下去，可能还能苟延残喘拖几年。如果这条路走不通，就只有让GDP增长起来。可让GDP增长起来，又有两种方式，一种就是做结构性改革，有真实的增长，这个就需要有改革大幅度的推进，特别是空间资源配置上。如果不改革，另外一个办法，就是印钞票。结果就是通胀会到来。如果中国经济走上这样的道路，我称之为“中国式的滞胀现象的形成”。接下来就会形成通胀预期，人民币贬值预期，资本外逃。资本外逃的结果出现了，那不行，就要把资本账户管起来，钱出不去了，接下来的问题就是人民币国际化的道路倒退。根据我们的数据，人民币曾经在2015年的时候在国际支付货币里的地位排第四位，但到2017年，已经降到了第七位。这样一来，有一个更大的战略，和中国经济的红利，就是人民币国际化带来的长期的国际支付体系里货币的地位的目标，被我们延迟了。

 

希望我今天讲的空间的故事对大家思考中国结构性的问题有所帮助和启示。最后如果大家有兴趣，请大家关注我的微信公众号。谢谢大家！