财新传媒
位置:博客 > 陆铭 > 中国的欧元区化——地方政府债务根源与治理

中国的欧元区化——地方政府债务根源与治理

作者陆铭,为上海交通大学上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员。
本文基于与钟辉勇、常晨的合作研究,根据作者在“影子银行与化解地方债务风险”研讨会的发言整理而成。
理解中国地方债务问题,要细化到至少省这一个层面,强烈建议大家把中国跟欧元区作为一个对比,背后的经济学原理是一样的。
 
我特别强调,今天地方政府的债务和上世纪90年代国有企业债务不是一回事了,空间错配是地方债务问题真正难以解决的,除了要求劳动力自由流动,财政和金融分家,最终还需要调整国家区域发展战略,提高政府的投资效率。
 
  1、中国经济“欧元区化”   
 
目前,关于中国地方债务问题,依旧没有把问题细化研究去发现问题的实质,还是未能依据区域划分来探讨。泛泛谈整个中国的情况是不够深入的,中国从经济规模和疆域来探讨,都是“欧元区”的概念。研究中国地方债务问题,要细化到至少省这一个层面,从省的层面出发去探究中国地方债务问题更具有真实性。
 
从2017年中国省一级的债务/GDP的比率来看,越发达的地方负债率越低,债务率达到20%左右也相对较为安全,基本不用担心该地区的债务问题。但是欠发达地区问题比较严重,根据图一所示,红色越深,负债率越高。从图示可知,负债率比较严重的是我国西部的经济增长明星,这出现了一个悖论,在经济增长最快的地方反而负债率最高。到底这个问题怎么产生?这一现象与中国经济“欧元区化”的概念十分贴切。
 
图一:中国地方负债率
 
理解中国地方债务问题,强烈建议大家把中国跟欧元区作为一个对比,尽管很多的不一样,但是经济学原理是一样的。中国是统一的货币区,与此同时,中国存在市场分割,其中最重要的是劳动力流动障碍,地方和地方之间有一个非常大的劳动生产率差异。劳动力自由流动的市场可以使地区之间的劳动生产率收敛,如果劳动力不能流动,地区间劳动生产率巨大的差异就会导致较大的问题。
 
由于我国是实行统一货币,只有人民币与其他的货币的汇率,所以,对于欠发达地区来说,本来劳动生产率就低,又远离中国的大港口,参与全球制造业分工体系能力不足,劳动力没有自由流动起来,该地区又需要给当地老百姓提供就业机会、公共服务,社会保障,那么这些钱哪里来?由于统一货币,欠发达地区不能通过汇率贬值来提高竞争力,于是,需要的钱就只能靠两个来源,第一是中央财政转移支付,第二是地方政府借债。理论上来讲,还有一个解决办法,就是名义汇率动不了,就调节实际汇率,就让工资削减,但这无非是把地方和地方之间劳动生产率的差异变成实际的收入差异。首先,收入差距是政治问题,大家觉得不好,因为我们要平衡发展。第二,当收入差距大的时候又变成劳动力跨地区流动的激励了,所以靠欠发达地区降工资是解决不了问题的。
 
  2、中国地方政府债务的形成机制分析  
 
图二反映的是地方政府债务形成的机制。从财政支出来讲,主要三个方面,一个社会保障、第二基建、第三公共服务。由于欠发达地区是青壮年劳动力的人口流出,所以这些地区有着更严重的社会保障负担。同时,该地区又有提供公共服务的需要,还要发展经济。再从收入端来看,无非两个来源,一个税收收入、一个土地财政收入,随着经济增长放缓,地方政府收入增长速度下滑。收入和支出之间有一个差额,差额一部分通过地方上的社会保障收入来弥补,这个弥补是杯水车薪的,其次是依靠转移支付。
 
 
理论上,可以让地方政府正式借债,发行公债,公债借助中央政府的信用,利率可以很低。这个话我也同意,但是目前地方政府借债的逻辑里,不能说没有中央政府的信用在那里。大家想,地方政府融资成本这么高(年化利率高达15%),但是所对应项目的回报如此之低,如果离开中央政府的信用,这个在市场经济国家根本没有人借钱给你。
 
所以我国中央政府在目前地方政府举债的逻辑里扮演什么角色?中央政府在隐性地背书,但是又没有说不让地方政府融资平台破产,从金主的角度来讲,不管是最后的老百姓还是金融机构,他的想法是,地方政府你来借我是可以借给你的,但是你的风险也不是零,所以我把你的风险转化成高利率,这就解释了金融市场为什么要给欠发达地区的借债征收更高的利率,这符合经济学逻辑的。尽管大家受中央政府的背书,但是哪一天中央政府说我不背书了,我打破刚性兑付了,该打破谁?那就是还款风险最大的欠发达地区,因为那里财政的能力比较差,资产的质量比较差。所以现在金融市场的反应是什么?为了预防这种风险,我就给资产质量差的地方收更高的利率。这就是中国现在存在的情况,越是欠发达的地方,融资成本越高。
 
地方政府借债存在道德风险
 
另外依然从理论来讲,在我国,当中央政府对欠发达地区财政转移支付的时候,这个钱可以补足支出和收入缺口,就不需要借债了,但是让我们另外担心的是实际存在另外一个机制,即存在道德风险的机制。中央政府如果给欠发达地区转移支付越多,该地区越会去借债,根据借债借多少来倒推该地区的支出——如果我借得多,再加上该地区的收入,就可以支撑该地区更高的支出,就可以把基建搞好,欠发达地区为什么不做呢?而且大家知道中国地方政府官员的行为是,我今天借了债,是我下一轮的领导班子去还,所以地方政府根本无所谓,能借多少借多少,这就产生了“道德风险”。
 
那么,地方政府的“道德风险”机制是否存在?根据我和钟辉勇的研究发现,中央和地方政府的关系影响了地方政府债务,其中,中央与地方政府的关系,我们就用转移支付的多少来度量,债务用城投债度量。我们发现实际存在“道德风险”这样的机制,平均而言,一个城市如果每增加1块钱的专项转移支付,这个地方城投债融资的数量就会增加0.282元。在沿海地区没有这个现象,沿海地区的城市不会因为说转移支付拿多了就会多借债,但是,中国的中西部就会出现人均转移支付增加1块钱,该地区的借债就会增加0.3元。这样的情况,实际上就与欧元区内部存在的最欠发达的国家——希腊的情况是相似的,欧元区的较发达的国家就担心,如果现在帮欠发达国家还债,可能会有道德风险问题,它以后还会借债。中国的情况是类似的,中央今年帮地方还债,地方政府明年会借得更多。在经济学逻辑上实际是一样的。
 
财政必须与金融分家
 
中国地方政府债务本质上的问题是财政和金融混在一起了。现在用金融的融资方式解决地方政府公共财政的支出,这里面加上政府信用的背书,结果导致了上述的一系列的问题,除了地方政府用自己的信用背书,中央政府隐性的信用也在背书地方政府债务。所以在这样机制下,其实地方政府的债务几乎不可避免,尤其欠发达地区的地方政府债务不可以避免。你不让他借债,得给他更多的转移支付,你越给他更多的转移支付,他越借债。而在我国单一制的政治体制之下,其实地方政府债务和转移支付之间的关系,无非一个“事前”给钱,一个“事后”给钱,转移支付是中央先给地方钱,债务是地方先借钱,借完了中央还,这本质是一样,只不过地方政府债务最后多付了一个利息。这样机制之下,刚性兑付就很难打破了,而恰恰因此,实际加剧了地方政府融资的激励。
 
根据上述的框架,解决问题似乎机制也就出来了,这个机制是更加宏观体制层面的机制:避免地方政府债务,尤其欠发达地区的债务,必须通过促进劳动力自由流动,让劳动力出来才能让欠发达地区减轻他的支出负担。如果劳动力流动做不到,第一欠发达地区的支出负担减轻不了,第二,由于欠发达地区的人出不来,该地区的劳动生产率提高不了,在前面讲的欧元区化的道理里,因为欠发达地区没有独立的货币政策,不能让汇率能够适应劳动生产率,欠发达地区只能借债。
 
一言以蔽之,借助于劳动力的流动,来促劳动生产率的收敛,才是解决统一货币区内欠发达地区借债动机最根本的办法。
 
当下我国情况是什么呢?在地方政府债务中出现最坏的组合,即高利率、低回报和刚性兑付。这三件事里面实际涉及到影子银行,因为这里的高利率是指影子银行里的融资成本。大家想,这个组合里面的三个因素,拿掉任何一个都没有问题。如果低利率,比如地方政府借债,借的是地方政府公债,利率就低了,然后低回报,刚性兑付没有问题。但是如果高利率,地方政府投资的是高回报项目也没有问题。但是现在问题是什么?融资的成本是高的,但是地方政府拿这个钱支出在了低回报的项目上面,尤其在带有公益性质的项目,包括基础设施建设。基础设施表面上看有回报,但是大量的基础设施建设投在人口流出地,结果也是没有回报的。再加上来自于中央政府和地方政府两重的刚性兑付的承诺,至少老百姓不认为刚性兑付会大范围的打破。实际真正麻烦的在这里。
 
  3、可以通过帮助欠发达地区提高GDP来化解债务吗?
 
既然地方政府的债务是在欠发达地区更严重,因为债务率是债务比GDP,一个分子一个分母的关系,解决问题的方式是要么降分子要么增分母,这很容易产生另外一个想法,我们可以帮助欠发达地区提高GDP,债务率的分子增长比分母慢了,债务率就下来了,接下来再讨论这样做是不是可以?
 
帮助欠发达地区提高他们的GDP增长速度,在我国体制下似乎是有办法的,最直接的办法是给地(实际上是建设用地指标)。在我最近的研究中特别强调图三,就是中西部省份在全国土地供应当中所占的份额。在2003年之前,由于中西部是人口流出地,所以在整个国家的土地供应当中所占的份额是下降的,这实际是正常的。但是03年以后人口进一步往东部走,由于我国为了平衡地区发展,为了帮助中西部做大GDP,所以大量的土地(建设用地指标)给了中西部。而且这图反映的是每年土地供应的流量,而不是存量,不是每年累加的。由图会发现,在中西部人口仍然不断往外流出的同时,在增量的土地供应当中所占的份额却是越来越高的,这就产生了严重的空间错配。
 
 
 大量的给中西部的建设用地指标用去建新城去了。看我国新城建设的数据,我们收集了一个新城建设数据,这个数据里面大概覆盖全国280几个地级市,严格说这一定是一个不完全的统计,即便是根据不完全统计,全国272个城市建设了当地的新城,也就是说,超过90%的城市建了新城。根据这个数据,大概有500个不到的新城公布了规划人口,加起来大概达到2亿左右。全国有大约3000个新城,大家可以算一下,假如我们的样本是有代表性的,那么,全国的新城都建好了以后能够容纳多少人?!
 
中国地方政府债务是2009年以后增长特别快,超过70%的新城建设就在09年以后、伴随着4万亿出的计划建设起来的。中央政府说地方可以搞发展了,你可以融资了。地方政府怎么操作呢?地方政府拿到建设用地指标做一个城市规划,规划建新城,似乎土地可以有增值的潜力了,然后建立地方政府的融资平台,拿着城市规划跑到银行借钱去了,一开始直接从银行借,后来又把土地作为抵押物,去债券市场上融资。
 
前面讲到地方政府债务增长,直接跟土地配置和新城建设有关。表面上看没什么问题,如果中央给地方政府土地以后去建设,建好以后有GDP,债务率就下来了,接下来的问题是投的地方有没有回报,是不是真的能够带来GDP增长,才是关键的问题。
 
中国这些新城的建设,可以称之为“远大”的新城。在我研究的样本里,新城的规划平均面积超过100平方公里,平均规划人口42万。因为我们每个新城都是隶属于地级市,新城到所在地级市平均规划距离多远呢?平均25公里,注意这是均值。也许大家觉得25公里不远,可是在中国的城市,哪怕上海这样的地方,城市的半径只有15—20公里。这什么概念?今天中国在均值位置上的新城,跟它所在老城之间的距离,可以放下另外一个城市。
 
接下来问题在哪里?看新城建在什么地方。新城建得又大又远,而且大量建在人口流出地。特别是到了2009年以后,因为4万亿计划不仅仅增加投资,实际投资更多的是增加在中西部的人口流出地了,其中伴随着工业园建设,新城建设,以及基础设施的建设。由图4表示的2006年到图五2014年新城规划建设情况,比较清楚的在东北西北西南这样一些地方出现颜色比较深的城市,表示的是这些地方建设的新城面积比较大。相反,沿海长三角的地区没有特别深的颜色,因为没有办法去建,土地供应受到限制了。举例来说,兰州新区规划是1700平方公里,相当于三分之一的上海,规划人口是100万,在2014年找数据的时候当地人口十几万,哪怕规划人口全部完成了,它的每平方公里的人口密度也只有110个人。同时,兰州新区距离兰州市区70公里。
图四:截至2006年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)
图五:截至2014年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)
 
 城要建,建了要借钱。从图六可知白色的柱子代表当年新城规划的多少面积,黄色代表的是规划的多少人口。06—08年情况还好,到09年四万亿那年比08年翻一番,到10年比09年又上一个新的台阶,再进入新城建设高潮,10、11、12是高潮,2013年热度下来了,降到什么程度?我们在抱怨中国土地紧张,实际情况下,我国已经批出去的建设用地指标,中央给了地方政府了,地方可能拿着建设、融资、搞开发,但实际上,我国批给地方的地是结余的,结余的数量是每年新增建设用地两年的数量。这个事情大家可能不知道,因为现在批了地拿去建新城,工业园空着,新城建设好了,房子卖不出去,谁还拿着地进一步融资?
 
 
第三个数据,由图六可明显看到曲线代表的是地方政府城投债的数量,曲线基本是跟着柱子一起走。这两件事是紧密结合在一起的。为什么09年以后地方政府的债务增长快?跟新城建设的高潮和倾向内地的土地供应实际是有关系的。图七反映的是截止2013年各地城投债发行量和新城规划面积的关系。可以看到,如果一个城市规划的新城总面积越大,带来城投债融资的数量越多。
 
由于前面前讲的建设用地的指标倾向于内地了,看城投债的发行,如果分成内地和沿海两半,图八是中西部在城投债当中所占的份额,一个是发行支数的份额,一个发债规模的份额,两个份额都在上升。地的份额在上升,债的份额也在上升,就容易理解了,因为这两个事情是连在一起的。
 
 
讨论债务率,根据政府的说法,认为不用担心,因为地方政府的债务是有生产性的。而我认为,有时我们用的“生产性”是一个物理概念,只要建了路就是生产性了。在经济学意义上,路上面有没有车跑才是关键,没有车跑的路不能叫做有生产性。如果这样去理解,其实债务-GDP的比率,可以把债务理解为投入,GDP理解为产出,因为在中国背景下,大约70%的地方政府债务是投到建设里面去的,所以债务-GDP的比率其实约等于投入产出比例,这是效率概念。
 
投入产出效率取决于什么呢?有三个层面,最宏观的是选址,大量新城的建设在中国中西部人口流出地,影响了投入产出效率;第二个维度往下降一点了,就是距离,很多新城建得离老城很远;再往下降一点就是密度,人和人之间、企业和企业之间互动的距离就是密度。我们的研究证实,新城更低的规划密度,或者到老城的距离很远,这两个都是不好的,结果就伴随着这个地方更高的负债率,而且这种现象主要存在于中西部地区。
 
今天大家看到中国地方政府负债率的现象和空间分布,就跟我们搞建设的方式有关,本质是搞建设的地方和真正有需求的地方之间存在严重的空间错配。一直强调地方政府债务的期限错配,即“借短投长”的问题。我认为,期限错配的问题相对来说好解决,换一种融资方式,用发行公债的方式低利率融资,用发债方式置换银行贷款和地方政府融资平台的短期债务,就能够改变,这是纯粹金融问题。但是空间错配是真正难以解决的问题。
 
我特别强调,今天地方政府的债务和上世纪90年代国有企业债务不是一回事了。上世纪90年代国有企业债务都是动产,机器可以在这里,卖掉后可以挪到另外一个地方另一家企业继续生产。今天的问题是,地方政府债务形成的是不动产,在欠发达地区人口流出的同时,建了房子和路,最后可能是要被拆掉的。空间错配的问题是我们今天更为严峻的挑战。
 
  4、地方政府债务的治理  
 
本身的治理
 
把上面这样一些理论和现实的问题讨论清楚之后,讨论地方政府债务治理,就分两个方面。首先是对于地方政府债务治理本身。大家经常提到的办法,比如发行地方政府的债券来对存量政府性债务的进行置换。实际上这是做什么?把上面讲的最坏的组合里,高利率、低回报、刚性兑付,去掉高利率。如果允许地方政府继续发债,中央政府继续背书,变成低利率融资,投资到低回报的公共支出里面,但债务本身是安全的,那老百姓也满意。
 
现在在做的不是这个思路,他的思路是什么?提高利率,要提高地方政府发行债务的利率,逻辑是什么?利率高了以后地方政府就不多借了。然后鼓励居民购买地方政府债务,这样的话似乎把利率提高,比较差的融资方就出局了,同时,增加了老百姓的投资渠道,似乎这样的做法很完美。但这实质的背后只会更加恶化高利率、低回报和刚性兑付的三个组合。因为本质上来讲是因为财政和金融不分家,在地方政府投资项目是低回报的情况下,通过抬高利率解决问题,只会让问题恶化,而不是解决问题。
 
接下去是技术性的问题,比如建立地方政府债务的实时跟踪系统,把债务负担率跟官员考核率结合在一起,这已经在做了。
 
国家层面的治理
 
今天我更加强调的问题是什么?这些从本质上来讲都是治标不治本问题,真正治本的问题,希望大家能够体会到中国地方政府债务实际是空间错配的问题。而空间错配的问题,背后实际是以我国地方和中央的关系为背景,就是前面讲的的欧元区化的问题,如果走出这个死结,必须走以下几个的组合:
 
第一个组合是劳动力自由流动。起两个作用,第一使得地区和地区是的生产率趋同,趋同以后就会使得欠发达地区不那么受制于汇率变量。第二劳动力流出以后,让欠发达地区支出的负担减轻,不需要有强烈的融资动机。
 
第二财政和金融分家,地方政府的公共财政就应该发行公债,公债就该低利率,这样把融资成本最终给降下来,打破前面讲的高利率、低回报和刚性兑付这种最坏的组合。
 
第三由于空间错配的问题,最终需要调整国家区域发展战略,提高政府的投资效率。
 
从整个国家角度来讲,还应该进一步发挥东部沿海地区经济集聚功能,同时减少不必要的政府投资项目,提高中西部地区的政府投资效率。比如我们去调研西部的一个地方,当地人跟我们说工业园建得很漂亮但空着,我们的农产品却运不出去,比如中西部不少很漂亮的地方到现在没有机场,如果建机场,我们可能周末请一天假就从上海飞过去旅游,这种投资可以做;但是实践中,中西部开展的投资却是大量在发展工业,这个相当于没有竞争力的,所以要调整投资的对象。
 
同时建城市要注重地理因素,重视城市发展的潜在的可能性,重视能带来巨大需求投资回报的。城市的发展是一个重大的空间,但是城市建立在哪?要建在沿海地区和大城市,另外新城要与大城市和城市中间要近,并且规划的密度要高,这样才能充分把城市化新增空间、把对于化解债务风险的作用发挥出来。
推荐 1