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城市化之辩与大城之解

纽约、伦敦这些大城市人口的聚集,最终结果是好是坏?日本的人口出生率极低,但是东京的人口却在增长,对中国的城市化进程有何启示?一线城市的房价还会上涨吗?上海交通大学经济学院特聘教授、经济学家陆铭的《大国大城》一书,独辟蹊径。他认为人口流向东部沿海大城市,是经济规律,在人口的自由流动中,可以实现地区间发展的均衡。他的研究结果打破了很多一般认知,对中国最重要的议题之一——城市化,提出了独到的见解。
 
A 特大城市人口能通过行政手段控制住?
 
齐鲁晚报:对于城市的发展方向,您认为中国的平衡发展应该在集聚中实现。大城市越来越大,背后有发展规律支撑。那么,支撑北上广深等大城市越变越大的规律是什么?
 
  陆铭:很多人把所谓城市化简单理解为反对发展中小城市、鼓励发展大城市。其实不是这样的,城市的发展自有其客观经济规律。中国长期存在的问题是用行政力量限制大城市的发展,包括控制大城市的人口,不改革户籍制度以及限制大城市的土地供应。像这样的问题,实际上相当于给大城市的发展套上了一个金箍,导致经济效率和社会公平两方面的损失。
 
  因此,我的观点是要给大城市松绑,要允许大城市发展。其实,根本就不需要去鼓励大城市发展。
 
  至于大城市越来越大,背后的发展规律是什么,对于这个问题,有一个关键词——“规模经济”。大城市的规模经济主要来自于三个机制。
 
  第一是分享基础设施。人口多,可以分摊大型交通基础设施和公共服务设施的固定成本,比如,可以新建大规模的地铁交通网络。
 
  第二是学习效应。大城市里,人和人之间有更频繁和密切的互动。同时,大城市也是高技能劳动者集聚的地方,人和人通过互动可以产生知识的传播效应,有利于创新和创业。另外一方面,在大城市学习过程当中,个人也可以产生专业化的效果。于是,可以积累自己的经验,有利于提高劳动生产率。
 
  第三是匹配效应。学习效应产生了专业化。从劳动力供应角度来讲,消费者可以在大城市找到更加符合自己需求和偏好的服务提供者,企业家可以找到专业化的劳动力供给者。支撑中国的大城市变得越来越大的基本规律也是如此。有很多人认为,北上广深变得越来越大是因为高质量的公共服务。而公共服务的质量本身就跟规模经济有关。另外一方面,虽然北京、上海这样的地方,在历史上有政府推动教育资源集中的行为。但是在中国的一线城市变大的过程中,更重要的还是全世界普遍存在的规模经济效应。否则,就无法解释为什么大城市人口变得越来越多是一个全球普遍存在的规律。
 
B 外来人口一直在抢占大城市的蛋糕?
 
齐鲁晚报:“很多问题从公正角度常常会理解为分蛋糕的过程,经济学家要关注的是,整个蛋糕变大还是变小的问题。”您怎么看待经济学家和社会政治学家眼中的公平。
 
  陆铭:效率和平等,一直是紧密联系的两个问题,二者的兼顾也一直是社会科学家关注的问题。如果一个社会既能把蛋糕做大,同时使分配更为均等,这是最佳的目标。但并不是说,市场经济可以解决所有不平等分配的问题。这个时候的确需要政府的公共政策来加以纠正,比如说在人口自由流动的过程中,城乡间地区间的收入差距是缩小的,但是由于低技能劳动者和高技能劳动者在大城市同时生活和工作,会导致城市内部的收入差距扩大。这个时候城市内部的收入差距扩大应该通过城市内部的公共服务的均等化,来缩小人们的实际福利差距。
 
  举一个具体的例子,如何看待留守儿童的教育问题。大家不妨这样想,如果进城农民工把子女带在身边,我们在城市里给他们提供更多的学校,这样是不是可以实现平等的增进。同时,如果留守儿童一旦实现了更好的教育,是不是未来经济增长的速度和质量可以得到更好的保证?而这个蛋糕做大的过程当中,是不是也会被生活在城市里的居民分享到?于是蛋糕做大了,分得更平均了。所以我讲的这些道理并不是那么玄的道理,而是一些非常朴素的道理。
 
  现在在大城市的治理政策中出现的问题就是我们总是觉得外来人口在抢占大城市的资源。却没有看到,其实大城市的资源、公共服务的资源的蛋糕,总量是可以增加的。
 
C 产业升级就只需要高技能劳动者?
 
齐鲁晚报:您认为大城市中缺的不是大学生,而是像农民工这种“低技能劳动者”;同时对部分地方鼓励农民工返乡持慎重态度,请解释一下原因。
 
  陆铭:社会各界一直存在一个误解,以为城市的发展容纳不了低技能劳动者,或者在城市产业升级换代的过程当中,对于低技能劳动者的需求是越来越低的。在这种思想误区之下,城市开始选择高技能劳动者,提供更好的机会、户籍政策以及公共服务;对低技能劳动者,则部分忽视了他们的权利。而事实上,两者的关系是互补的,这个在我们的学术研究当中称之为“技能互补性”。生产环节里,更多的高技能劳动者需要相应的低技能劳动者为之配套:一个高科技公司也需要司机,也需要门卫。第二,在生活里,随着收入水平的提高,高技能劳动者数量的提高,也会产生大量的对于生活性服务业的需求。
 
  那么,高技能劳动者和低技能劳动者的比例,大概是多少?以美国为例,城市里如果来了一个高科技人员,会产生五个劳动力的需求,其中有两个分别是律师和医生。以此作为参照,中国大城市里,相对于高技能劳动者,低技能劳动者的数量是偏少的。
 
  低技能劳动者在大城市落户的门槛一直很高。但是,由于市场经济的规律,低级劳动者数量偏少的现象最后转化出来的结果,就是低技能劳动者所从事的工作岗位的价格非常高。比如说,在上海通常的住家保姆,价格可以高到八千块钱一个月,月嫂甚至可以高到一万五一个月。这些都跟有需求没供给的劳动力市场的状况有关。
 
  搞清楚了这个规律,可以得知鼓励农民工返乡的政策,是不符合经济发展规律的。如果我们承认城市是创造就业机会,提高人们收入水平,满足人们对于服务业数量、质量和多样性需求的地方,那么鼓励农民工返乡导致的是相对于他们呆在城市工作,其收入可能是下降的。然后服务的质量、数量和多样性下降也带来城市生活质量的下降。
 
  同时政府还需要为鼓励农民工返乡的做法提供大量补贴。越是鼓励农民工返乡,越是导致中国农场的面积提高速度变缓,这就导致中国的农业生产成本居高不下,最后是农业也失去了竞争力。
 
D 平衡发展就是城和城之间的产业趋同?
 
齐鲁晚报:您一直强调城市圈规划、城市群概念。但有观点认为大城市会对周边地区产生“虹吸效应”,导致周边城市发展无力。对此有没有好的解决方案?
 
  陆铭:现代经济发展特别是服务业发展,由于规模经济效应的存在,一定是集中在城市尤其是在大城市发展。在这个意义上,集聚往往被“虹吸效应”这样带有负面色彩的词替代。换句话来讲,“虹吸效应”要表达的现象,其实只不过是现代经济普遍存在的经济集聚发展的客观规律。
 
  跟集聚经济相伴随的是城市和城市之间的分工。有一些超大规模的城市更加集中发展高科技、现代服务业、文化等规模经济特别强的产业。而其他的中小城市,则依次发展制造业、旅游休闲等行业。
 
  不同的城市发展自己具有比较优势的行业是一种经济最佳的状态,每一个城市需要有多少人口,相应地取决于这个城市发展的具有自己优势的产业能够相应的创造的就业。如果一个城市创造的产业带来了相应的就业机会,那么人口就自然而然地会流动到那些地方去。在现实生活当中,我们需要反对的恰恰是每一个城市都在自己本位的视角上去思考问题,却产生了城市和城市之间的经济重复建设和市场分割现象。
 
  事实上,如果一个城市由于规模经济效应带来了产业的集聚,它也同样集聚了相应数量的人口,那么城市和城市之间,在人均收入和人均GDP这个意义上的差距,反而是缩小的。现实中,普遍存在一个误解,把平衡发展理解为城市和城市之间产业的趋同和经济规模的缩小,而真正在市场经济下比较良性的状态,其实是经济集中在少数地区、少数城市,但地区和地区之间、城市和城市之间,人均收入却是均等化的。这一点在世界上的发达国家都已经实现。同样我们发现,珠三角城市群的经济虽然越来越集中在广州和深圳两个大城市,但是珠三角地区城市之间的人均GDP却是趋同的。
 
  因此,对于大城市周边的城市来讲,还是要更多地融入到大城市所引领的都市圈和城市群的发展进程中去,找准自己的比较优势和产业功能定位,避免违背自己比较优势的无效的投资,否则可能得不偿失。
 
E 城市病之解:加大公共服务的供给
 
  齐鲁晚报:拥堵、污染、犯罪(3M)是国际上比较认可的三个“大城市病”,您认为目前我国城市管理主要存在哪些问题?要采取哪些具体措施?
 
  陆铭:在全世界范围之内,通常把拥堵、污染和犯罪当作三个主要的“城市病”,在中国则主要是拥堵和污染。
 
  不过,当前中国城市里的这些问题,更多是管理没有得到很好的改善,技术没有得到充分的利用。当前中国大城市的基础设施还不够完善,或者说供给不足。这与若干年前我们对于今天大城市人口的增长趋势没有作出科学预测,是有关系的。
 
  总的来讲,为了应对人口增长所带来的挑战,要做到以下几点。第一是科学规划,要认识到城市人口增长背后所蕴含的经济学规律。第二,在人口不断流入的过程中,土地的供应要跟上人口的增长速度。第三,在供给方面要增加对基础设施和公共服务的投入,增加数量、改善质量、优化布局,使得公共服务的总量、质量和空间布局能够满足人口增加所带来的需求增长。还有,要充分运用新技术,比如再生水;更好地利用大数据技术,改善城市的交通管理,这些是在技术层面可以做得更好的事情。
 
  齐鲁晚报:城市的公共服务在短期内是有限的,而在城市化过程中,人口大量向大城市聚集,就可能导致公共服务短缺。您认为,大城市的管理者应如何平衡公共服务和人口流入之间的矛盾。
 
  陆铭:一个人生活在农村还是城市,是生活在大城市还是小城市,是个体进行优化决策的结果。作为城市的管理者,只能在人口增长的过程中,通过供给方的改革来提高基础设施等公共服务的供给,这才是政策正确的方向。
 
  至于公共服务在短期内是不是有限,我认为,首先,不是公共服务在短期内是有限的,而是我们在通过某一些错误的政策减少公共服务的供给数量,比如说提高了非户籍人口子女的入学门槛。第二,如果政府解放思想,能够容纳更多的人口进城安居乐业,那么政府应该增加公共服务基础设施的供应。当然,客观上来讲,这种增加速度不可能很快。那么人口的市民化进程,也应该往着降低门槛的方向去努力。如果我们真心诚意地推进农民工的市民化,那么我们至少应该用一个指标来衡量我们的政府,即外来非本地户籍人口在总人口中的比重。
 
  比如说,当下全国非本地户籍人口在本地常住人口当中所占的比重平均达到30%,在北京和上海该比例达到40%。那么,我们可不可以设定一个简单的政策目标,不是说要在一夜之间把户籍制度完全取消,但能否逐渐降低外来人口在本地常住人口当中所占的比重,提高市民化的比重。打个比方,我们可不可以让京沪非本地户籍人口在总人口中的比重,每年下降一个百分点,我们真心诚意地用三十年到四十年的时间,把这个比重逐渐降到零。其实这点是可以做到的,甚至更快。
 
F 留守儿童之解:好的城市化能更好地安放乡愁
 
齐鲁晚报:在您的《大国大城》书封上有句话是“去往城市,来谈乡愁”,从一位经济学家的角度来看,你认为乡愁更多的是私人品而不是公共品。怎么解释这一观点? 
 
  陆铭:中国的城市化进程非常快,很多人从农村搬到城市里来居住、工作,这时带有乡愁是正常的。但是如果自己选择了城市生活,离开了农村,却希望政府通过政策干预来保留更多的农村、满足自己的乡愁,就有问题了。中国古话说,“己所不欲,勿施于人”,现在很多反对城市化的声音,恰恰来自于城市居民,包括一些居住在城市的学者。这就违反了公共政策的基本公正原则。
 
  在城市化的进程中,农村居民逐渐减少,农村逐渐消失,这是正常的经济和社会发展现象。但也要具体区分,如果在农村有某种具有公共品性质的文化,比如说传统的文化遗产或旅游资源,这些村落既有保持乡愁的意义,也有进一步开发、产生经济资源的作用,那么市场机制和政府的保护可以相结合来保护开发。
 
  但除此之外,对于乡村的怀念都不是公共政策需要去考虑的问题。对于乡村生活的怀念,在这个意义上是个人的私人品,而不是公共品。
 
  对于没有公共品性质的乡愁,希望通过公共政策来保护,这在本质上相当于要求政府动用公共资源来为自己造房子。这显然已经超过了公共政策应该做的事情。
 
  齐鲁晚报:提到乡愁,老龄化与留守儿童是两个绕不开的话题,如果老龄化可以通过城市化来解决,那留守儿童这样的社会化问题要如何解决?
 
  陆铭:老龄化可以通过城市化来解决,既然城市人口的老龄化问题日益严重,那么农村居民进城居住既可以提高收入,也可以为城市提供更多的青年劳动力。
 
  留守儿童就更需要通过城市化来解决。短期里,由于城市需要大量的外来劳动力,劳动力从农村进入大城市是一个必然的过程,那么他们的孩子如果能够跟父母一起进城的话就可以更好地实现家庭团聚,同时,也可以在城市里接受更好的教育。
 
  我们必须看到,今天的留守儿童就是未来城市的劳动力供给。今天让他们在城市里接受教育,既可以使得他们在父母身边,改善生活状态,又可以接受更好的教育,有利于未来的经济和社会的发展。相反,如果我们把留守儿童留在农村跟父母相分离,接受的教育质量更差,那么他们的质量可能就跟不上未来经济社会发展的需要。甚至有可能因为长期和父母分开生活导致在心理等方面出现一些负面影响。
 
  对于农民工进城带来的教育需求,只有通过增加教育资源供给的总量,建更多的学校来满足他们的需求,这里必须要注意到教育发展本身是一件有非常强的规模经济的事业。在农村地区,眼下已经造了大量的学校,但是学生少,师资也不足。如果在农村投资的闲置的学校可以在城市建造,那么效率会更高。
 
G 房价之解:大城市房价猛涨挤压了消费空间
 
齐鲁晚报:提到一二线城市,不可避免会涉及到房价问题。许多人坚信“京沪永远涨”,为买房打气,也有人以东京为例说迟早要跌。您怎么看待房价问题的走向?
 
  陆铭:房价和其他商品一样,最基本的决定因素就是供给和需求。需求最重要的是两个变量,一个是人均收入水平,另外一个是人口的增量。在中国,人均收入水平不断提高,人口向大城市集中是导致一二线城市房价上涨的基本因素。但在中国讨论房价,常常忽略了关于供给方的因素。
 
  在最近十多年的时间里,人口越发向沿海地区,特别是向沿海大城市集中,土地供应却被政府的政策限制住了。换句话讲,如果我们在收入持续增长、人口持续流入的地区收紧土地供应,就会导致住房的供给跟不上需求的增长。这时,房价就会快速上涨。而在中西部地区的很多大城市,收入也在持续增长,人口也在持续流入,但却没有出现快速的房价上涨。因为在中西部大城市,并没有出现土地供应的严格限制。
 
  中国的一线城市,如果可以增加土地供应,并且把土地供应中用来建造房子的比率逐渐提高,把既有低效利用的工业用地和商业用地转化为住宅用地,对于城市住房的容积率不要过度严格管制,那么,这几方面供给的增加,就可以极大缓解市场上的供求矛盾。如果因为这样的因素而导致房价稳定,甚至小幅下跌,对整个市场是有益的,居民福利水平也是提高的。
 
  中国的房价问题,不同于日本上世纪八九十年代房价从泡沫到破灭的历史。换句话来说,讨论中国一二线城市的房价问题,不应该仅从房价变化的趋势本身去着手,简单地以日本经验来预测房价未来会跌,而应该从分析中国一二线城市房价上涨的根本因素,找到问题的症结。
 
  齐鲁晚报:房价总是与对未来收入的预期相关的。眼下在大城市中有一个热门话题“消费降级”,您如何看这一经济现象?
 
  陆铭:房价和未来收入预期相关,消费其实也和未来收入预期相关。中国经济当前出现的问题,其实更多应该从国内经济结构的失衡方面去寻找问题。这也是近些年我们一直强调的供给侧结构性改革要解决的问题。
 
  今天讨论这个问题,我更强调经济资源在空间上的错配所导致的经济结构失衡问题。十多年来,政府所引导的资源一直在配置到投资回报率比较低的地方,而在大城市,对创造就业和收入的机会却重视不足。而限制大城市发展又过度依赖于土地供应的控制,导致了房价的快速上涨。
 
  房价的快速上涨,又反过来挤压了居民消费的空间,同时不少人对未来收入增长的预期有的比较悲观,这些因素叠加起来,使得我们担心消费可能出现降级。目前消费是否真的出现降级有待研究,但消费增长的速度本身不够快却是一个事实。
 
  根本的解决方案还是让市场发挥配置资源的决定性作用,把经济资源更多地由市场力量引导到回报率比较高的地区,让整个经济适应城市化的浪潮以及人口在空间上向大城市集中的世界普遍规律。这样既能保证经济增长可持续的要求,也能够产生经济增长的动力,缓解对收入增长速度放缓的担忧,重新启动消费,为下一阶段经济增长注入新活力。
 
H 户籍之解:户籍门槛限制了举家迁移
 
齐鲁晚报:眼下全国人才争夺战愈演愈烈,一些二三线城市也在争夺。您认为这对于人口流出地来说并非坏事,人均GDP并未发生改变。但从人口流出地出走的,多是高端人才,会冲击当地经济发展。当地政府应该怎样做才能保证持续发展?
 
  陆铭:对于当前在人口流动中出现的现象,我们要仔细区分它到底是什么原因导致的。在超大城市、特大城市中,发展起了一些都市型产业,比如说教育、文化、医疗、咨询、传媒、会展、科技等行业,具有知识技术和信息密集的特点。因此,大学生、高技能人才向大城市集中。
 
  但在城市里,外来人口如果没有本地户籍,在社会保障、医疗、子女教育、廉租房公租房等方面是有差别待遇的。这就意味着,从一个家庭角度来讲,往往是把年轻男性派到收入更高的地方,而在老家留下的是老人、妇女和孩子。这使得中国的劳动力迁移过程当中出现了一个现象,那就是我们的举家迁移率非常低。
 
  在这个意义上,一些人口流出地如果要解决问题,恐怕也不只是自己本地努力就能够解决的。要通过制度变革来促进人口更加自由地流动,同时,欠发达地区更要找准自己经济发展的比较优势。
 
  如果阻碍劳动力流动,如果地区大干快上发展一些违背自己比较优势的产业,最后所导致的结果,就像现在看到的那样,在很多城市建立了一些不切合实际的工业园和新城。地方政府债务投入到相应的基础设施建设当中却没有回报。同时,在全国层面也形成了投资回报率低下、经济增长速度减缓的趋势。
 
  齐鲁晚报:在城市发展中,政府应该担当什么样的角色?
 
  陆铭:这个问题实际上涉及到了三组关系,那就是效率和平等的关系,集聚和平等平衡的关系,以及市场和政府的关系。
 
  在人口能够自由流动的情况下,人们会向收入更高的地方迁移,一直迁移到地区之间、城乡之间的人均收入均等化为止。这就是在其他国家,城乡间差距和地区差距远远低于中国的原因所在。
 
  总结一下的话,那就是市场应该成为资源在空间配置上的决定性力量,应该允许包括人、钱、土地各种各样的经济资源去追求它们回报最大化的用途。与此同时,政府的公共政策,要帮助人口流出地去改善公共服务和基础设施的投资,帮助他们改善生活质量,注重公平性。但是要防止政府投资到那些缺乏比较优势的产业去,最后导致得不偿失的局面。
 
文章系《齐鲁晚报》对陆铭专访
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