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陆铭:中国的大城市还不够“大”

 
北京和上海其实不是城市,是个都市圈
 
《南风窗》:当政府因为“大城市病”等原因试图控制大城市的扩张的时候,你却鲜明提出我们现在的大城市还不够大。
 
按照你的观点,大城市人口承载力还可以增长就需要技术和管理的进步。是不是说,比如上海这样的特大城市,事实上仍然可以通过技术和管理的进步来继续增加人口流入?
 
陆铭:根据齐夫法则(Zipf ’s Law),一国最大城市的人口,是第二大城市人口的两倍,是第三大城市人口的三倍,依此类推,最大城市的人口是第N大城市的N倍。
 
从经验数据来看,齐夫法则已经被世界上很多市场经济国家的数据所验证。即使是在已经完成了城市化进程的发达国家,大城市及其周围的都市圈人口仍然在增长。
 
中国的城市人口分布也正在朝着齐夫法则演化,我们还处在城市化的过程之中,特大城市的人口继续增长,是一个阻挡不了的趋势。
 
具体来说,城市的大小由高度和半径来决定,这就取决于“向上”和“向外”的技术,如修建高楼的技术和轨道交通的技术,前者的成本限制了城市往上发展的高度,而后者的成本则限制了城市向外的扩张,从而在根本上限制了城市的规模。
 
即使在上海这个人口最为密集的城市管辖范围内,也还有空间能够容纳更多的人口。
 
如果按照市场经济的规律发展,把上海画一个剖面,应该变成类似于纽约这样的理想城市,市中心曼哈顿高高的,慢慢从中间向边上降低铺开来。但现在上海的情况是,在政策管制下市中心不够高,边界也被限制。
 
上海边上有一个环城绿带,这个绿化带里面包括了大量的林地和农业用地。在全世界的国际大都市里,没有哪个城市会将如此多的土地用做农业用地的。
 
这种状况的出现,是因为我们一直没有认识到上海等中国一线城市的发展都应该着眼于都市圈的范围,潜在的上海都市圈应该覆盖到上海周围的中小城市,而上海的行政边界却使得它的规划是在其辖区范围内做的。
 
上海环城绿带形成了一个大的隔离带,直接影响到了上海对周围的辐射带动作用,还在一定程度上限制了市区内部的住房供应量,在人口持续增长的情况下,如果土地和住房的供应不足,就会使得房价更高。
 
其实,上海在建的轨道交通已经连接昆山了,未来很有可能还会连到嘉兴和太仓,但这个轨道交通就会变成从上海出发开到绿化带里去,然后才能进入周边城市。
 
一个城市的土地应该用在最能够发挥它的价值的地方,这就需要科学规划来提高城市宜居程度,而不是将生态简单地理解为环城市的大片绿化带或农田。
 
《南风窗》:也就是说,我们仍然习惯把上海等看作是行政区划概念意义上的城市,而不是看作是都市圈的概念。
 
陆铭:这里面其实涉及三个概念,在我们国家非常容易混淆。第一个是“城市”,第二个叫“都市圈”,第三个叫“城市群”。
 
从经济学角度来说,经济发展规律和产业结构决定了城市可大可小。但在中国,城市是指行政管辖的一个单位。如果按照经济学概念,北京和上海都其实不是城市,是个都市圈。
 
都市圈是指包括中心特大城市和周边地区,在物理上基本连片的建成区,并且在基础设施上高度连通,在经济活动上密切往来的城市蔓延区,可以成为“日通勤圈”。
 
以东京为例,东京和横滨是两个城市,但它中间无缝对接,只不过因为它们连在一起的日通勤圈大到已经超过一个城市单体范围了,我们就给它另外一个名字,叫都市圈。
 
中国几个一线城市,甚至一些二线城市潜在的形态也是都市圈,而不只是一个城市。
 
然后,第三层到城市群。以大城市为核心连接周围中小城市的叫都市圈,半径可能有几十公里,但是可能在几十公里之外的没有连在一起的另外一些城市,与这个“都市圈”有着密切的经济往来,它们就组成了一个城市群。
 
就像在珠三角地区,广州和深圳未来应该成为与周边中小城市连在一起的都市圈,同时在粤港澳地区要形成湾区城市群。
 
城市群内部一定要有一个龙头老大。城市群内部的核心城市和其他城市之间的关系,不是说通过其他中小城市的发展来缓解核心城市的压力,而是如果限制核心城市和周围的都市圈的发展,会使得它没有办法去跟东京和纽约这样的世界城市进行持续的竞争,从而也影响到对于城市群内其他中小城市的发展。
 
中国未来的超大、特大城市都应着眼于都市圈建设,但国内目前严重混淆了城市群和都市圈的概念,一边在建设城市群,一边又在限制核心大城市往都市圈方向发展。
 
限制劳动力流动,无助公平也无助效率
 
《南风窗》:大城市具有规模经济,人们的收入水平更高,就业机会更多。于是我们就会看到,大城市自然而然地成为劳动力流动的首选。人为地限制劳动力的自然流动会带来哪些问题?
 
陆铭:这里面有一个非常有意思的三角关系——经济增长、城市宜居和社会和谐这三个目标的关系。在“控人”的思路下,城市发展就会出现三角关系的矛盾。
 
比如像在北京和上海,城市要经济增长,同时,通过基础设施建设和环境保护将城市宜居的程度不断提高。这时候,劳动力就会自然而然地流入。如果政府想限制人口流入,就只能是加强户籍制度对于外来人口的公共服务差别待遇,社会和谐目标必然无法实现。
 
但如果通过供给侧增加基础设施和公共服务的供给,改善其质量,就可以实现经济增长、城市宜居和社会和谐这三个目标的共赢。
 
限制劳动力流动,这样既无助于公平也无助于效率。在这两个关系当中,最重要的核心政策就是生产要素的流动,而解开这个困惑的关键在于户籍制度。
 
值得注意的是,空心村的出现和人口从一些省份迁出,恰恰是人口在空间上优化配置和重新分布的结果。
 
政府和社会要做的,不是去违反规律地阻止这种流动的趋势,同时,也有责任为空心村里未迁出的人口提供必要的公共服务和基础设施。但是,在总体上,我们要看到,空心村的出现是经济发展和城市化的必然结果。
 
《南风窗》:城市居民既享受外来人口带来的经济发展、城市生活和服务的便利,又试图和他们保持距离。你认为什么是城市和谐发展的最大挑战?
 
陆铭:中国未来城市生活的和谐程度与对于低收入人群教育重视程度息息相关。
 
首先是学校教育,在特大和超大城市,农民工的孩子进城接受教育的门槛太高,结果是大量家庭把孩子留在农村成为留守儿童。但是,教育本身是一个非常具有规模经济的行业,在农村开十个学校,在城里开一个就行,可以把师资提高,教育质量提高。
 
其次,就是如何发挥城市的学习效应。从经济发展阶段来看,当一个国家处在制造业为主的阶段的时候,它所需要的教育往往是可以通过学校培训出来的,比如操纵机器等培训即可上岗的工作,但是在服务业发达的今天,我们看到很多生活和工作经验并不是从学校里学来的,而是一种生活方式。
 
低教育水平的劳动者在城市中也能够得到知识、技能、信息等多方面的外部性,比如语言能力、待人接物的能力、创新创业的能力,这在服务业发展中尤其重要。通俗地说,即使是那些受教育程度不高的农村移民也常说,在大城市能够“长见识”。
 
在上海的农民务工子弟学校里,有很多从小就在上海生活的孩子,甚至就是出生在上海的,他们能更快地融入上海,你不会因为他们没有上海户籍就觉得他们是外地人。
 
但有观察发现,当遇到升学门槛后,农民工子弟回到家乡,连家乡话都不会说,学习成绩恶化,甚至变成了校园欺凌的对象。这个路径就完全走反了。
 
我们不仅不应该让这些孩子回到家乡去,还应该让更多的孩子尽早进入城市,借助于人力资本的外部性,改变他们的生活习惯、行为模式,让他们进行更好地学习,并且积累城市生活经验,为未来形成高质量的劳动力后备军做准备。
 
事实上,那些目前已经到城市来的人们,绝大多数人是因为城市对他们有需求才会来,而高技能者和低技能者在城市中是“互补”的,高技能、高收入的人也需要餐馆服务员和家政服务员。
 
盲目排斥低技能劳动者,对城市发展和生活质量提升并没什么好处。
 
不能因为害怕“大城市病”而制约城市发展
 
《南风窗》:但是,外来人口融入大城市却面临着高房价这个拦路虎。
 
陆铭:首先需要清楚,高房价的问题出在哪里。2003年之前,中国基本上是一个土地供应与人口流动方向一致的国家,这一年之后,中国开始在人口流入地收紧土地供应。
 
房地产市场的主要问题是供给和需求不匹配,一些城市的房价—收入比持续上升,在很大程度上是因为在人口流入的同时收紧了土地供应。
 
如果按照房价—收入比这个指标来定义的话,中国房地产泡沫最大的是北京上海,但是由于收紧人口流入地土地供应所导致的供给和需求的错配,不叫泡沫,它就叫错配,空间上的错配。
 
形成对照的是,在中国的一些人口流出地,大量建了新城,却形成了巨大的住房库存,房价—收入比甚至是下降的,按“标准”的定义,这没有泡沫,但恐怕三四线城市巨大的住房库存恰恰是中国背景下的泡沫。
 
中国的高房价,属于需求端导致的这部分符合国际趋势,但是供给方面却不符合国际趋势,这个市场不正常,也就是说在人口集聚地缩紧土地供应是不对的,市场经济国家不会出现这种现象。
 
那么,这样的问题怎么解决?第一,加大人口流入地土地和住房供应。第二,增加租赁房,政府通过建设公租房的建设,让年轻人和低收入人群有更多的机会租到房子。
 
如果在人口流入地增加土地供应和建设租赁房都做到了,人们怎么选择,那是他们自己的事。
 
《南风窗》:一直以来,城市人口控制的争论不绝于耳。环境承载力、就业压力、社会治安等各种问题都使得人们长期以来将“大城市病”归因于人口增长。
 
陆铭:许多人简单地将“城市病”与城市人口规模联系在一起,然后由此得出应该控制城市人口规模的结论。实际情况是,“大城市病”主要不是城市扩张本身带来的,而是取决于技术与管理。
 
“大城市病”的问题,简单来说就是供给不足的问题。我们有一个刻板印象,老是认为东部的基础设施建设已经饱和了,这是错的。
 
饱和与否不能仅看基础设施的数量,而是取决于源源不断的需求是不是能够被满足。如果从未来的发展角度来讲,上海和北京等一线城市还需要建更多的地铁,现在地铁的密度还明显落后于世界上主要的国际大都市。
 
事实上,只要治理得当,人口多或者人口密度大,并不一定就会出现更严重的拥堵问题。在香港,人口密度非常大,但同时基础设施和服务也提供得非常完善,利用规模经济,人口密度高反而有利于城市投资地铁、地上地下通道等基础设施。
 
此外,调整产业结构,鼓励环境友好型的生活方式,也能减轻“大城市病”带来的问题,我们不能因为害怕“大城市病”而制约城市发展。
 
更为突出的问题出现在公共服务上,当面临医疗和教育资源短缺时,恰恰应该引入各种资本,增加医院和学校的供给。随着人口流动的限制最终会放松,未来超大城市迟早要实现不同人群间公共服务的均等化。
 
再过若干年,中国就将迈入高收入国家的行列,到那时,如果户籍制度仍然在构成对外来人口的公共服务的差别待遇,那么,中国的社会文明程度就将严重滞后于经济发展,也将难以向国际社会推广我们的发展经验。
 
文章载于“南风窗”微信公众号,南风窗记者杨露整理
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