财新传媒
位置:博客 > 陆铭 > 城市发展如何高效且包容?

城市发展如何高效且包容?

一段时间以来,有关中国的城市如何发展,特别是中国的超大城市应有多少人口,如何调整人口数量和结构,成为牵一发动全身的问题。其中的一些理论问题也反映在了政府公共政策的制定和执行方式上,为此有必要仔细谈一谈。

 

一,人口向大城市集中,体现“市场成为配置资源的决定性力量”

人口是最重要的资源,人口向大城市集中,体现的是人民对美好生活的向往,同时也是“市场成为配置资源的决定性力量”的结果。大城市吸引各类人才集聚,本质上是因为大城市所具有的强大的创造就业和收入的规模经济效应。也正因为这个经济规律,到现在,即使发达国家的特(超)大城市都仍然在集聚更多的人口,更不用说处于城市化进程中的发展中国家。

首先,大城市的确会吸引更多的高技能劳动力(大学生)。如果你问一个大学生为什么,他会说,大城市机会多。实际上,这就是因为规模经济效应。一方面,在一个人更多的劳动力市场上,人们更容易找到与自己的技能和偏好相吻合的工作(即劳动力市场的匹配效应)。另一方面,大城市还具有更强的学习效应,既向周围其他优秀的人学习(即“人力资本外部性”效应),又在专业化的工作中不断地自我学习和积累经验(即“干中学”效应)。

其次,大城市在集聚了更多大学生之后,也会派生出对于低技能劳动力的需求,体现出高、低技能者之间的“技能互补性”。那为什么大城市会促进技能互补?原因有三。一是劳动力分工,当人口规模和市场容量增加的时候,会促进劳动力的分工更为细化,劳动力彼此之间的联系更为紧密。不同技能的人在生产过程中处于不同的岗位,高技能者需要一些辅助性的岗位与之配套。二是学习效应,存在劳动力分工时,不同技能的人会从事符合各自比较优势的职业,在城市中高技能者的增加会提高其自身劳动生产率,同时也会促进低技能者劳动生产率的提高。三是消费外部性,就业工资的上涨会增加人们从事家务的机会成本。对于高技能劳动力而言,从事家务的高机会成本会促使其将家务活动外包给从事家政、餐饮等消费型服务的低技能劳动力。

大城市越要提升自己的竞争力,越要集聚高技能劳动力,越是收入水平不断提高,越是会产生对于低技能劳动力的需求,特别是会增加消费型服务业的劳动力需求。据估计,美国城市中每增加1个高技能岗位,就会增加5个消费型服务业的岗位,其中2个是医疗、艺术、法律等高技能劳动力从事的岗位,3个是餐饮、收银员等低技能劳动力从事的岗位,也就是说,高、低技能劳动力之比大致是1:1。而根据之前的研究,在中国,与中小城市相比,大城市里高技能劳动力与低技能劳动力的配比明显过高。通俗地来说,考虑到高低技能劳动力的互补,大城市的低技能劳动力不是太多了,而是太少了,这又与低技能者在大城市落户更难有关。[1]

恰恰是因为上述原因,大城市总体上来说收入更高,人们产生了“日益增长的对美好生活的向往”,带动了消费性服务业的需求和就业机会,于是又成就了低技能劳动力“日益增长的对美好生活的向往”,他们能够在大城市获得更多就业机会和更高收入。有人说,那些低技能劳动者,在大城市住着群租房,有安全隐患,还有一些劳动者,把自己的孩子和老人留在老家,只身在大城市打拼,他们为什么不回到老家去呢?其实道理很简单,因为缺乏规模经济,地理条件不好等问题,他们在老家的就业机会和收入水平不如在大城市,否则他们就不会选择在大城市打拼。也正因此,“为什么不回老家”的疑问,成为新时代背景下的“何不食肉糜”。

 

二,“政府更好的发挥作用”应符合社会主义核心价值观

当然,完全自由的市场经济并不能使得社会福利实现最大化,必要的政府干预是需要的。但是在理论上,政府的干预必须以克服市场缺陷为前提,而这种市场缺陷,主要就是指正外部性和负外部性。当市场出现外部性问题时,个体的行为给别人带来坏处却未承担成本,或者给别人带来好处却未获得收益。这时,个体决策所决定的城市规模将偏离社会最优,政府的职能是通过减少负外部性,增加正外部性来调整个体行为,使其接近社会最优。

在城市规模决定的过程中,应体现市场经济作为资源配置的决定性力量,而政府更好的发挥作用。政府发挥的作用体现在两个方面:第一,通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给,比如说,上海市建设青草沙水库来增加生活用水供给能力,同时,通过西电东输和西气东输来增加能源供给;第二,政府可以在出现环境污染和交通拥堵的负外部性问题时,通过政策来减少负外部性,比如征收排污费和车牌税;在存在知识外溢这样的正外部性的领域,通过政策来增加正外部性,比如举办公益性的文化活动。需要特别强调的是,在政府更好地发挥作用时,城市的效率和宜居性是提高的,城市人口相对于完全自由市场经济的状态是更多的。

事实上,尊重经济社会发展规律,尊重城市发展规律,才能做到政府更好的发挥作用,也符合社会主义核心价值观,特别是“自由、平等、公正、法制”。

首先,对于城市公共政策的制定和实施,“人民”应指“常住人口”。正如前面所说,低收入者来到城市,特别是超大城市,也是人民对美好生活的向往,他们有权利追求更好的生活。为此,世界各国均将人口自由迁徙和居住的权利写入宪法。现代市场经济和文明社会,普遍承认每个人拥有追求美好生活的权利,因此,全球范围内城市的公共政策普遍服务于常住人口。低收入者在城市就业,就是在服务于城市,特别是服务于存在大量服务需求的人群。如果政策制定者以“人民对于美好生活的向往”为工作目标,那么,部分低收入群体生活困难,居住条件不够好,那么就应该为其提供廉租房、公租房等。按照全球普遍做法,廉租房、公租房的供给是以常住人口为覆盖对象的,仅以收入水平作为获取条件,这样,经济效率与社会公平是可以兼顾的。而任何以特定身份(如户籍)为条件的公共服务获取,本身既造成不公平性,也可能使得带有补贴性质的公共服务并没有优先提供给低收入群体。

第二,一项公共政策的公正与否要看它能否通过一个基本的检验,那就是,如果你成为政策执行对象,是否觉得这是可接受的。中国古代的智慧里有“己所不欲,勿施于人”,就是这个道理。政策的制定者和社会公众,应该始终保持换位思考的习惯。以安全为由,强行关闭公寓,把人赶到大街上,如果被赶到大街上的是自己或亲人,你会怎么想?如果整个社会不倡导公正的价值观,不形成基于公正原则的政策决策机制,在短期内将主要伤害弱势群体,而在长期,更严重的后果是将逐渐使得社会各类利益主体之间分歧加剧,公共利益的最大化难以实现。今天的既得利益者也可能成为明天的利益受损者,所有人都会为之付出代价。

第三,正如一些法律界人士指出的那样,在一些“拆违”事件中,并不是无法可依。[2] 例如,“法律只对违反《城乡规划法》的违章建筑规定了责令拆除,对于其它情形的违规违章建筑,只能责令改正、罚款。……对于居住在其它违规违章住房中的承租人而言,行政机关并没有强制搬离的权力。”再如,“北京市安全生产委员会于2017年11月19日发布的《北京市安全生产委员会关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知》(以下简称《通知》)中规定,凡是有安全隐患的建筑、厂房,一律关停整顿。我国《消防法》第58-60条对有消防安全隐患的建筑根据不同情形规定了两种不同类型的处罚,分别是责令停产停业与罚款。而《通知》规定,对于有安全隐患的建筑一律关停整顿,属于下位法限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围。”又如,“根据《行政强制法》第44条,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。……行政机关若要清退违章建筑中的居民,只能事先对该违章建筑的所有权人作出限期自行拆除的决定。只有在房屋所有权人在规定期限内不予拆除的,才能依法强制拆除。”《行政强制法》第43条规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”如果在具体的事件中,特别是在产生重大社会影响的事件中,能够更好地依法施政,本应有利于社会形成法制观念。近来出现的一些城市政策的制定和执行,应该进行深刻的反思。

 

三,呼吁理性和包容的城市政策

城市发展政策如果简简单单基于一些直觉,将使政策的效果和公正性受到很大的扭曲。而在一个现代文明国家,理性和科学的分析应该成为公共政策制定的基础。此处,我提出几点供讨论。

第一,公共决策的基础,是基于理性和科学分析的因果关系。比如说,在群租和安全隐患之间并没有任何可信和必然的因果关系。安全事故本身不是群租导致的,应该治理的是安全隐患,不是群租。事实上,以火灾为例,并不仅仅是群租房发生过火灾。其他类似的卫生、噪音等问题也并不必然与群租有关。比如说,很多高收入人群的孩子都在学音乐,起步阶段也在制造扰民的噪音,我们是应该去和他们说尽量减少噪音的影响,还是禁止学音乐的人租住在居民小区里?

第二,政府更好的发挥作用,应着眼于外部性的治理。与群租伴生的安全隐患、噪音、卫生等问题,均属于负外部性问题(即行为的负面影响没有让行为人承担成本),这些问题均有城市相应的政策法规可以用于治理。而居住面积大小本身是相关承租人自己最优化决策的结果,影响的也只是自己的福利,并不产生负外部性。直接治理私人部门的群租本身(比如规定人均居住面积)并没有充分的理论基础。如果政府真认为人均居住面积太小本身有负面后果,并且有依据,那么,就应该提供廉租房给低收入者,并且在政府提供的住房里制定最低人均居住面积标准。

第三,打击群租必然导致居住成本和相应的劳动成本上升。在符合安全、卫生等前提下,群租者居住面积小,对城市反而是“好事”。如果强行要求低收入者的居住面积扩大,一般会产生两个后果。一方面,这些提供服务的劳动力生活成本上升,只能要求更高的工资,而他们的生活成本最终将转嫁到劳动成本上,使用这些劳动(服务)的人的消费价格或雇用成本将上升。另一方面,劳动成本提高上升后,劳动需求就将下降,一部分劳动力必然失去工作,选择离开,而他们只能回到收入更低的其他城市或家乡。

或许有人会说,那些违章建筑本来就是该拆除的。这样,就算服务价格会上涨,那些低收入者仍然是住到了更好的生活条件的住房里,难道不是更好了吗?这种观点,是基于一种非常简单的局部看问题的思维方式。如果从全局看问题的角度,居住成本上升之后,的确有一部分人会选择留下来,这部分人有可能居住的条件有所改善,但是,雇佣这些人的时候必须要支付更高的成本,在全球范围内相互展开竞争的格局之下,受居住面积管制的城市的竞争力会有所下降。在全球人才市场上,城市服务成本的上升也会降低这个城市对于人才的吸引力,特别是对于建设全球城市的中国超大城市而言。在上海,最近这些年来外国人的数量一直不增长,生活成本的上升恐怕是一个不可忽略的因素。

更为重要的是,在服务成本上升的时候,服务的使用者会减少服务的使用量,这会使得一部分劳动力不得不迁移到收入更低的地区,有一些人可能是回到农村老家。这时,地区间的人均收入差距是扩大的,为此,着眼于缩小地区和城乡间收入差距的政府必须用更多的转移支付来缩小这种收入差距。除了直接着眼于提高欠发达地区收入的转移支付之外,还将产生大量用于补贴欠发达地区产业发展的“生产性”的转移支付,这就意味着必须把投资引导到经济发展机会较少的地区,而这些地区往往并不具备发展制造业和服务业的地理条件,是人口流出地。如此行政性配置资源将加剧资源错配,不利于全社会提高全要素生产率。中国经济最近十多年以来就在走这样的道路,结果是产生了非常严重的资源在地区间错配的问题,不利于经济持续健康发展。

必须要意识到,政策要尊重人民所选择的美好生活,不能以政策制定者定义的“美好生活”取代之。对于一个人均GDP达到5万美元的国家,服务价格非常贵,而且绝大多数情况下,他们的低收入者的居住条件好于中国出现的一些低收入者聚居区。但即使如此,发达国家也大量存在居住在地下室的情况。中国现有的低收入群体居住条件“不好”和服务价格比发达国家便宜的现状,是由中国现有的人力资源条件决定的。政策制定者可以适度地通过公共服务来改善低收入者的生活条件,但管制过度则会偏离实际。在政策制定者定义的“美好生活”标准之下,反而可能使部分低收入者无法利用城市发展来实现就业,对于“美好生活”的向往无法实现。同时,越是把低收入人口排挤出大城市,地区之间的收入差距越大,转移支付的压力越大,扶贫的任务越重。

最后再谈点对于法律的看法。法律本身应有利于实现“美好生活”,并且随着人们对于“美好生活”定义的变化而调整。在拆违的案例里,并不一定所有的违章建筑都是脏乱差的。在北京、上海大量关闭的街边店按现有的定义可能是违章的,但可能却在方便市民生活,甚至在美化街景。对于这种情况,是不是一拆了之?还是在现有情况下进行整改,甚至对积极作用更大的建筑可以有条件地合法化?对于“违章”、“违法”的定义是不是可以与时俱进?在台北的发展过程中,也出现过类似“宝藏岩”地区的大量违章建筑,现在,这一地区已经合法化,成了台北非常著名的艺术家聚居区和观光景点。说得更宏大一些,学术界普遍认为,英美法系注重判例,优于大陆法系注重条文,就在于前者更能不断适应人民对于美好生活的向往。这些经验都值得社会各界深入思考和借鉴。

  

四,结语

城市作为现代文明的载体,是人类追求美好生活的向往之地。也正因此,在全球范围内才会出现城市化水平不断提高,人们越来越多地向大城市集中的趋势。

中国已经深度加入了全球化进程。从经济层面来看,中国的城市面临着国际竞争,政策的过度管制有可能削弱城市的竞争力。从社会层面来看,社会主义核心价值观不仅应该在中华大地上被建立和普及,也应成为中国可推广的发展经验的一部分。为此,我呼吁社会各界建立起“全球”和“全局”的观点,摒弃以短期、局部、既得利益为目标的思维方式和政策思路。

在城市发展过程中,城市的包容性意味着它应能够平等地为每一个追逐梦想的公民提供机会,而不是用户籍、收入等特征将人群分类,区别性地给予不同的机会和公共服务。即使有区别,公共服务的提供也应该是“逆向歧视”,更加注重保护低收入者。

创造“人人共有的城市(Cities for all)”是当今世界城市发展的主流。通俗地来说,城市是所有人的,不只是你的,当然也不只是我的。如果中国要向一个现代的文明国家迈进,如果我们所居住的城市要建设全球文明城市,那么,请对每一位公民(特别是低收入者)好一点。


[1] 请参考梁文泉、陆铭,《城市人力资本的分化:探索不同技能劳动者的互补和空间集聚》,《经济社会体制比较》,2015年第3期,185-197页。

此文略经文字编辑后正式发表。此处转载的是未经编辑的版本。正式发表信息如下:陆铭,2018,《城市发展如何达到高效且包容》,《中国青年社会科学》,第1期,30-34页。

推荐 7