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化解空间错配 应从集聚走向均衡

资源错配是结构性问题
 
十八届三中全会已明确了政府和市场的边界,即“使市场在资源配置中起决定性作用”,同时“更好发挥政府作用”,但实践做得还远远不够。2003年以来,资源的空间错配问题的表现,一为“人往高处走”,即人口向东部和大城市集聚;二为“资源向低处走”,即行政控制的土地和资本等生产要素向中西部和中小城市配置。
 
资源错配使中国经济增长的质量下降了,这是结构性问题,而非周期性问题。并且,不同区域的资源错配程度并不相同。我们发现在2003年之后,西部资源配置效率恶化最严重,中部次之,东部配置效率则最好。这证实了中国经济出现了空间错配的问题。
  
错配的工业开发区
 
土地是分析空间错配很好的切入点。2003年后,与东部相比,中西部作为人口流出地,其土地供应份额却在持续上升。有了土地供应,中西部做了两件事情,一是大建工业开发区,乃至每个县都有一个以上的开发区;二是广建新城,结果是新城超标建设,造成大量房地产库存。这些投资在短期内是经济增长,似乎带来了家门口就业和人口东移的放缓,但在长期内却因回报较低而不可持续。同时,在人口流入地收紧土地供应的政策又推升了该地方的房价。
 
2003年之间开发区建设浪潮引起了决策层的注意,认为存在开发区过热。2003年,中国关闭了大量开发区,关闭数占当时总数约70%,且多数是东部的开发区。这使得沿海地区或者东部开发区企业在全国占比在2003-2004年一下子下降了20个百分点左右。自此之后,中国的开发区政策更加向中西部倾斜。
  
关闭开发区,使受影响的企业TFP(全要素生产率)增长恶化。研究发现,2003年之后,与开发区企业相比,失去优惠政策企业的TFP增速相对下降。我们的研究发现,只有东部的企业在开发区关闭后,其TFP增长受到了负面冲击。这表明,从促进效率的角度说,开发区政策仅适合东部企业TFP增长。同样的政策在中西部对于提高企业TFP没有产生显著的影响。但实践上,政府将东部的开发区大量关闭,在中西部大建开发区,结果当然不利于效率提高。
  
“远、大”的新城
 
中国新城多到了什么程度?国家发改委说大概有三千个新城。而我们在网上收集了675个新城规划,其中458个的规划总和人口是接近2亿的。假设我们的新城样本是有代表性的,且占全国的六分之一左右,则不难推论出全国新城的规划总人口是12亿。即便我们的样本代表性不足,那么打个对折,也有6亿人口的容纳量。 
 
这些新城规划得十分“远、大”,并大量建在人口流出地。根据我们的数据,新城规划面积的均值是114.8平方公里,与主城距离均值是25公里。从2006年开始,新城成为一种推动经济增长的手段在全国普及开来,新城也越来越多地扎堆于中西部。
  
后果上看,新城首先催生了大量地方债。2006年,城投债112.0亿元,到2009年达到1213.8亿元,到2012年更是达到4718.9亿元。其次,新城的背后是土地供应的变化,导致了房价问题。2003年后,人口流入地的土地供应收紧,而人口流出地的土地供应增加。人口流入地正是东部(尤其是大城市),人口流出地主要是中西部的城市。在土地供应条件变化下,前者房价开始高于后者房价。少数地区的房价上涨导致经济“脱实向虚”。东部城市房价上涨,一是带来生活成本上升,加剧劳动力进入障碍,形成劳动力短缺和工资成本上升;二是挤走了实体经济的投资。如此则企业“缺人、缺资本”,成本持续上升,经济增长速度自然下降。
  
尊重市场力量,实现空间优化配置
 
化解空间错配,应尊重市场力量,从集聚走向均衡。中国真正需要的是区域“均衡”发展,而不是“均匀”发展。造成空间错配的制度根源是激励地方经济总量增长的绩效机制。每个地方都要最大化本地的经济增长,全国追求“均匀”发展,这使得中国的行政力量热衷于将资源向内地配置,带来“资源向低处走”的政策扭曲,与市场力量背道而驰。
 
中国是大国,应当发挥规模经济优势,这就要以大城市和都市圈作为统一市场下的增长动力。这是因为,现代经济增长的引擎是城市,人力资本的外部性(包括知识的生产和传播)和不同技能的劳动力之间的互补性也只有集聚在城市才能完成。从这个角度出发,我强调劳动力自由流动应上升到国家战略的高度。这首先可以促进平等,缓和区域和城乡间的人均收入差距。第二,有利于提高资源配置效率。第三,促进中国形成现代国家治理机制,让“用脚投票”成为约束地方政策的机制。
 
文章原载于《社会科学报》第1578期第4版。
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