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专访陆铭|独家解密北京新版城市总体规划

9月29日,《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称“新总规”)正式发布,这是新中国成立以来第七版北京城市总体规划,将指导未来20年的北京城市发展。新总规的主要看点有:

· 严控人口规模:到2020年,常住人口规模控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平

· 解决住房问题:加强需求端管控,加大住宅供地力度,完善购租并举的住房体系,建立促进房地     产市场平稳健康发展的长效机制,努力实现人民群众住有所居

· 建设宜居城市构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构,建设森林城市;建设国际一   流的和谐宜居之都

· 区域协同发展深入推进京津冀协同发展,发挥北京的辐射带动作用,打造以首都为核心的世界     级城市群

· 支持雄安建设:全方位对接支持河北雄安新区规划建设,建立便捷高效的交通联系,支持中关村     科技创新资源有序转移、共享聚集,推动部分优质公共服务资源合作

就以上热点问题,未来城市独家专访了上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭教授,一起来听听陆教授对于新总规的理解。


建成什么样的首都?

未来城市:新总规中,城市空间结构由原来的“一主一副、两轴多点”改为“一核一主一副、两轴多点一区”,增加了“生态涵养区”,如果将门头沟、平谷怀柔等远郊等列为生态涵养区,那么相应区县如何在发展经济保护环境之间寻求平衡?

陆铭:发展经济强调的是人均水平。所以生态涵养区可以结合一些跟生态相关的产业,特别是旅游。发展旅游业的时候要考虑生产要素的双向流动。一方面应该借助旅游业的比较优势吸引资本进去投资,提高旅游业的服务能力,总体来讲我国旅游业的服务能力还是不够的。另一方面,人要流动起来。一旦旅游业真的发展起来以后,原来的这个村民结构中一部分人能够进一步从事服务业,比如说农家乐、小饭店之类的;但如果有一些村民因为个人技能或者偏好,不能在旅游业的发展中获得收益,就要允许这部分人进一步流动起来,允许他们去其他地方寻找更好的发展机会。如果做到上面这两点,发展经济和环境保护之间就并不矛盾。


未来城市:新总规要求,北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平,根据的是“以水定城、以水定人原则。环境承载力是不是限制超大城市发展的一个关键因素?

陆铭:环境承载力一直是一个在城市人口规模控制中经常被提起的东西,不过“以水定城、以水定人”其实并不是一个普遍的做法,因为这个环境承载力不是一个常数,不是固定不变的。我们来看北京的历史,北京自2000年以来这十几年的时间里,人口从大概1300万增长到2100万,接近翻番了。但是你去查北京统计年鉴,总的用水量反而是下降的,所以人口的增长并必然带来水的消耗量增加。用水量下降的最重要原因是产业结构发生了调整,北京的农业和工业的用水量都大幅度下降了。也就是说,给定一个水资源量,随着产业结构的调整,城市能承载的人口数量也是在相应变化的。以2015年为例,这一年北京农业用水量就相当于800万人口的用水量,也就是说如果不发展农业,人口再多800万都没问题。

 

也有人说北京的水大多来自于地下水,人口过多会导致地下水位下降,这个说法也是不全面的。从存量上看,北京的确有大量水来自于地下水,但是地下水开采数量在明显下降。其实水的承载力是可以扩张的,因为是可以运输的,比如南水北调、市售的瓶装水桶装水,都是在运输水。未来海水淡化技术也很可能大幅降低用水成本,非常接近自来水。另外,从经济角度来讲,如果能够把南水北调的成本内化到水的价格上,可以促进节水技术的普及和节水习惯的养成,那么既定的水可以容纳更多的人。


怎样建设首都?

未来城市:长期以来,北京住宅用地供给偏小,备受诟病。此番新总规明确,到2020年北京全市城乡职住用地比例由2015年的1:1.3调整为1:1.5以上,到2035年调整为1:2以上

陆铭:中国一线城市的房价问题,我认为就是供给和需求之间的相对关系问题。长期以来,北京和上海的住房供应数量和空间布局,滞后于人口的增长,导致大量的实际需求得不到满足,当然就推升了房价。如果现在加大北京的住宅土地供给,或者在住房供给结构中加大租赁房的供给数量,很可能对房价上涨趋势起到缓解作用。

未来城市:一旦增加了租赁房供给,是否又变相鼓励了外来人口流入北京?如何理解人口规模”和“公共租赁住房向非京籍人口放开”这两者之间的关系?

陆铭:这个住房政策跟严控人口规模可能是有一点点矛盾的。按照目前的这个租赁住房的提供数量的计划,北京和上海都是超过100万套的。那么就算一套房子里住一个人,100万人口就上去了。不过,这也恰好证明了在现有资源约束下,可以通过调整结构扩大供给来增加城市对人口的容纳数量。

未来城市:新总规中,“职住平衡”首次作为政策目标被提出。事实上,北京一直在推进“工作和居住都在郊区新城愿景实现,但是效果差强人意。您认为职住平衡的目标实现可以从哪些方面突破?

陆铭:我认为这次提出“职住平衡”,是一个非常好的概念,但是职住平衡是相对的,不是绝对的,理论上世界上没有一个城市能够做到就业和居住完全在一起。现在北京的情况是这样的,工作地和居住地距离上拉得太长,其中一个原因就跟中心城区的人口疏散有关。北京已经一个以服务业为主的城市了,这样的城市有个客观规律,就是大量的工作岗位集中在市中心。但是北京又一直希望把中心城区的人口数量降下来,这就存在一定矛盾:人的居住往郊区去疏散,而工作岗位大都留在市中心,所以,职住分离越来越严重。

 

职住平衡的实现有两种手段。一个手段就是“就业去中心化”,这个做法要注意一点:有些就业郊区去疏散确定这些疏散的就业岗位是不是不那么依赖于市中心的区位。如果是,那这样的疏散可以解决职住分离的问题。有的行业不是,它天然具有很强的在市中心集聚的特征,类似金融业、文化产业等等。因为这些产业的从业者需要频繁地进行人与人之间的见面和交流,只有市中心这个区位最有利于服务的供给者和需求者相互见面的,这样的行业天然要集中在市中心。对于这些行业的从业者,如果要解决他们的职住分离,就应该让这些人能够在市中心附近居住,不管是通过买房子还是租房子的方式,这就是第二种手段。

 

总得来说,要解决职业和居住的空间分离,需要一部分工作岗位向郊区去迁移,同时也要增加市中心的住房供给,包括购买和租赁多种方式,让市中心的从业者有机会住得离工作岗位更近一点。



未来城市: 新总规中,“宜居”、“生态”、“留白增绿”等字眼被多次提到,生态文明建设在这一版新总规中多次强调。您理解应该如何在超大城市进行环境保护和生态建设?和谐宜居之都应该如何建设?


陆铭:“宜居”是个综合概念,我们一讨论这个问题的时候,往往把“宜居”理解为“绿化”,这是有问题的。世界上很多研究城市的人都有个共识,宜居至少有三个维度:第一个维度强大的创造就业和创新的能力,在大城市这点特别重要;第二个维度是便捷,包括前提到的职住平衡,缩小通勤距离和时间;第三个维度就是环保,“环保”“绿化”不完全是一个概念,在特大城市,环保首先是指低碳排放。这个目标可以通过多种手段来实现,职住平衡就有助于减少碳排放,绿化也是一个手段。但是,绿化并不等于“大公园”,特大城市的绿化可以通过立体绿化实现,比如建筑外墙绿化、高架路的柱子绿化、屋顶绿化等。即便建公园也不一定要建大公园,可以建小而多的“口袋公园”,日本和新加坡在这方面都做得非常好。

 

在大城市和特大城市,如果简单地把“宜居”理解为“绿化”,把“绿化”理解为“建大公园”,结果很有可能跟城市的生态环保目标相矛盾。举个例子,丁字路口的大公园可能阻碍交通;大公园会降低人口密度,使人和人之间见面变得不便捷,人口密度低了以后也会让市民出行更加依赖开车。结果就是,绿地面积增加了,但是对汽车的依赖程度加剧了,碳排放反而增加了。


北京是京津冀城市群的北京

未来城市:对副中心的规划上,新总规提出“努力使未来北京城市副中心成为没有‘城市病’的城区”,您认为我们应该如何从源头上规避城市病?

 陆铭:为什么会产生城市病?往往是因为在城市里有大量的生产和生活活动需要见面,但是城市的基础设施和公共服务不上,导致供求矛盾。比如职住分离问题,为什么老百姓要远途上班呢,因为他必须在公司里工作,如果工作可以在家完成就没有长途通勤的问题。一旦长途通勤,问题就出来了,比如说公交发展得不够,地铁拥挤,拥堵和污染都来了。如果要从源头上避免城市病,关键要理解城市的生产和生活中人是需要见面的。一方面要缩短人和人之间见面距离,那么适度的人口密度是重要的,人口密度高能够在一定程度上缓解职住分离;另一方面,有了通勤需求之后,轨道交通对缓解交通拥堵和减少碳排放就变得特别重要。最后一点是街道,我们的城市发展,特别是北京,严重依赖于大马路,这是为汽车发展铺平道路,可能带来很高的碳排放。这两年陆续开始提出要发展“小街区、高密度”的路网,也可以适当缓解城市病的产生。

 

总的来讲,要让人的居住、就业和公共服务尽量更接近人,人和人之间相互见面变得更为便捷。这样既可以提高城市的宜居程度,又可以使城市病得到缓解。


未来城市:京津冀协同发展写入新总规,这种把区域经济发展写进某个城市规划文件中的做法并不常见,如何评价这个变化京津冀协同发展可以最先哪些领域发力 

陆铭:我认为把“京津冀协同发展”写到新总规里是一件非常积极的事情。中国的城市发展,尤其是超大城市的发展,不能再像以前那样就在自己的管辖范围之内做文章,应该看到“城市群”和“都市圈”的发展将引领下一阶段中国的城市化进程。超大城市的规划应该着眼于都市圈和城市群,北京的规划不只是北京辖区范围内的事情,而要讨论北京中心城区和郊区有什么样的关系,北京跟周围的中小城市之间是什么关系,在这个之上的京津冀协同发展有巨大的意义。

关于京津冀协同发展的具体发力点,首先是规划引领,应该尽早提出“北京都市圈”的概念,这就要超越北京的地理管辖边界去看问题。要规划在不同的城市之间、产业之间如何分工,包括用地规划、人口规划如何设定,如何相互分工、协同发展,愿景、目标、实现路径都要提出来。具体来讲,我认为就是要做好几个“一体化”:


第一,交通基础设施的一体化。包括公路路网、轨道交通、高速铁路和城际铁路等。不同城市之间的连通性怎么规划、怎么建设、这是一个非常重要的问题,这是一个引领性的东西。

第二,公共服务的一体化。比如说医疗、社会保障、教育如何统筹,这也需要考虑不同城市之间的关系,也是非常重要的。

第三,在基础设施公共服务一体化基础上,如何促进人流、物流、信息流的相互连通。


如果这几个问题都解决了,产业就可以在不同地区和城市之间形成有效的分工体系,那么协同发展就实现了。


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