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大城市应如何对待所谓的低端人口?

本文为上海交大陆铭教授在博智宏观论坛第十九次月度例会上的演讲。
 
经济与城市发展的规律主要有三点:第一,城市化水平随着经济发展水平提高不断提高,人口会向城市集中;第二,人口会向大城市和大城市周边的都市圈集中;第三,世界上的一线城市人口重新回到市中心。
 
然而,有的政策既无效率又缺失公平。“无效”指的是有需求的地方没有供给,同时有供给的地方没有需求。“不公平”指的是城市内部用行政性的手段决定谁能在城市里待着,或者享受公共服务。在地区间,用行政性手段控制大城市供给的时候,会将生产要素价格提高,并为欠发达地区制造人口流出障碍。这样的政策会扩大城市和区域间的收入差距和产业梯度的差距。
 
因此,对那些有悖于规律的政策进行纠错是必须的,因为在全球化条件下,中国必须保持并提高竞争力。但如何进行纠错,这是一个时间问题。目前沿海地区大城市呈现高房价与社会不和谐并存的状况(因为政策保持对人的户籍身份的区分)。而人口流出地区出现住房库存和“空城”、“鬼城”现象,且地方政府债务在上升,因为欠发达地区政府在加大住房和基础实施建设的投资过程中,借了大量的债务。这些投资形成时是GDP,基础设施、工业园和新城建成后却无相应的人(或企业)进驻利用,从而变成了债务。这种局面相当危险,需要引起大家的重视。
 
最近这些年在土地供应和人口流动方面并没有出现实质性的变化。一方面,人口向大城市集中的趋势尽管有所放缓,但并未停止。各大城市出现人口集中趋势放缓的年份,正是国家提出严格控制超大城市人口的年份。我国用教育资源缩减来减缓城市人口增长,这与全世界人口向大城市集中的趋势相左,因此这一现象是政策执行的结果,而不是客观规律造成的。
 
另一方面,到今年为止,国土资源部的规划依然明确要求将建设用地指标投向三四线城市,这一趋势没有发生改变。此外,美国曾经出现的“逆城市化”现象与其交通设施发达,中心城区社区质量下降有关;但在近年,美国中心城区的社会和谐度在提高,犯罪率下降,因此美国人又回到了大城市市中心。而我国的“逆城市化”现象则是政策的产物,如果不存在对城市人口和土地供应量的控制,我国现阶段不应发生“逆城市化”。所以不能把特定政策下出现的现象作为趋势和规律性的东西。
 
城市人口规模受到企业和个人到这个城市工作和生活的成本收益比较的影响。从收益的角度看,服务业的发展,尤其是信息、知识、技术为核心投入品的现代服务业的发展,是驱使城市规模经济效应不断增强的主要动力;因而人要往大城市走,并且还要往最有利于信息交流的城市中心走。而从成本的角度看,技术革命降低了人向城市中心流动的成本。技术革命体现在几个方面:第一是基础设施革命,比如现在的快速轨道交通,它所能支撑的城市规模与马车时代的城市规模不可同日而语;二是城市管理革命,发达国家大城市建设对建筑高度和容积率的限制不像我国那么严格,即便在纽约曼哈顿这样的地区,现在仍然在盖越来越高的住宅楼。这体现了供给适应需求的原则,因为每个城市的住宅楼要建多高,实际是由城市人口规模内生决定的。
 
 
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