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区域平衡发展,最重要的是让人动起来

大量财政转移用于欠发达地区的生产,但是很少有人问这样的问题,用财政转移的方式实现区域间平衡发展效果如何?有没有更好的办法来实现区域平衡发展?
 
中国应对收入差距的政策思路应该是,先动人,再动钱。动人,意味着更自由的人口流动、更公平的劳动力市场竞争和行业进入;动钱则要建立在动人的基础上,通过地区间、城乡间和城市内部的公共服务均等化来缩小人们的实际福利差距。
 
如果用两个词来概括当前中国的状况,第一个词我会选择“复兴”,中国从一个贫穷落后的国家成长为全球第二大经济体,并且可能成为全球经济增长的新引擎,这是非常了不起的成就。第二个词,我会选择“不确定”,中国当前正面临落入“中等收入陷阱”的危险。收入不平等、腐败、环境污染、社会不满,……这些问题都可能威胁到中国良好的发展势头。中国经济就好像一辆行驶中的自行车,跑得太快会出事,但慢了也会摔倒,因此,平稳而可持续的发展是决定中国能否度过“中等收入陷阱”的关键。收入不平等问题是这个阶段最为严峻的挑战,如果这一问题不得到解决,中国完全可能陷入“拉美化”,收入差距可能会居高不下,经济和社会发展也将停滞。
 
“占领华尔街”和“占领哈佛”等一系列事件,也指向了经济学。经济学家不关心不平等问题吗?错。经济学家不仅关心不平等,而且非常关心不平等。差别在于,经济学家并不简单地将不平等看作是个“公平与否”的问题,而是更关注不平等是否会影响经济和社会的可持续发展。在中国,不平等往往与一系列的政策管制有关,要减少不平等,恰恰需要更自由竞争的市场体制。
 
收入差距仍然可被接受吗
 
值得警惕的是,在当代中国,随着移民的增长,城乡差距和地区差距越来越被人们所感知,地区内收入差距又在扩大。同时,中国的“社会流动性”在下降,穷人致富的机会越来越小。
 
与改革开放之初相比,当前中国的收入差距明显更高,2007年测算的基尼系数大约在0.46左右。如果从国际比较来看,中国比大多数发达国家的收入差距都更大。当然,拉美国家收入差距更大,基尼系数超过0.5,甚至接近0.6。
 
但是和人们的印象不同的是,中国总体的收入差距在1990年代中期以来并没有非常明显的上升。可能会有人说,肯定是数据出了问题,是高收入者低报收入,造成了收入差距被低估。没有数据证明的事,谁都不好说。而我们确切知道的是,1990年代中期,随着粮食价格被放开,农村居民收入有较明显的增长,城乡差距在那些年有所下降,缓解了收入差距上升的趋势。另外,中国东部省份之间出现了经济发展差距的缩小,而东部又占有了中国人口一个较大的比例,这也使总体收入差距不至于过快提高。那么,为什么人们普遍感觉到收入差距在扩大呢?从数据上来看,城市内部的收入差距在不断上升,而作为广大城市居民来说,这个收入差距却是直接被感知到的。
 
国际上很多人不理解,为什么中国收入如此不平等,但好像中国社会仍然比较稳定。我认为主要有三点原因。
 
首先,实证研究发现,中国的地区间物价水平差距非常大,如果考虑到这一点,中国总体的实际收入基尼系数只有0.4左右。相比之下,在一个小国家或地区间物价差异不大的国家,名义的收入差距和实际的收入差距就没有那么明显的差别。
 
第二个原因是,中国的收入差距有相当大的一个构成是城乡间和地区间的收入差距,这类收入差距不太被人们所感知。人们所感受到的往往是地区内部收入差距,而这一收入差距指标却并不算高。中国在这一点上与印度等国家不同,在印度,富人和穷人住得很近,巨大的地区内收入差距比较容易感受到,好在印度人比较认命,对收入差距的容忍度比较高。
 
第三个原因是,与其他国家相比,中国的“社会流动性”比较高,穷人变成富人的希望和可能性比较高,这就使收入差距的可接受程度大大提高了。值得警惕的是,在当代中国,随着移民的增长,城乡差距和地区差距越来越被人们所感知,地区内收入差距又在扩大。同时,中国的“社会流动性”在下降,穷人致富的机会越来越小。
 
不平等还是不公平?
 
如果以城市间人口规模差距的指标来看,中国城市的人口集聚远远低于世界上的其他市场经济国家,从这里也可以看出人口未充分流动对于人口分布的扭曲作用。
 
收入不平等和不公平不能简单地划等号。如果收入不平等是基于能力的,我想大家不会觉得有什么。比如说,姚明和郎朗的收入比普通人高很多倍,但大家也没意见,人家同样出身于普通家庭,谁叫你不够高不够壮,年轻时不努力练琴呢?但是,不公平却意味着,同样能力的人却机会不同,有些人有的机会你却不能有,那你就不高兴了。中国的问题是,收入不平等的成因中有相当多的原因与机会不均等有关,而机会不均等又往往与政策有关。
 
前面说到过,中国的收入不平等中最主要的构成就是城乡间的差距。城乡间差距与户籍制度有紧密的联系。一个没有城市户籍的农民如果去城市里打工,将面临劳动力市场歧视、社会保障、公共服务(包括医疗、子女教育和廉租房)等一系列差别化待遇,而随着年龄增大,这些问题越来越显现出来。于是,中国典型的现象是,年轻的农民进城打工,年龄大了,再回到老家务农。相对来说,留在城里的更多是致富了的农民,或者通过接受大学教育跳出“农门”的人。
 
人口不能自由流动的结果一定是不利于缩小城乡间和地区间的收入差距。我们在计算城乡间和地区间收入差距的时候,先要将一个地方的总收入除以人口,求得人均收入,然后再用某个指标来度量收入差距。如果城市和经济较发达地区的经济增长更快,而这些地方的人口却没有同步地增长,留下的主要是高收入和高学历的人,那么,人均收入的差距当然会扩大,这是个非常简单的算术问题。
 
由于人口的自由流动受到了限制,导致中国出现了特有的城市化和工业化两个进程脱节的现象。如果以二、三产业GDP占总体GDP的比重来度量,中国的工业化程度已经达到90%,而以城市常住人口占总人口比重度量的城市化水平却只有50%,这里城市常住人口包括没有城市户籍但却在城市每年居住超过半年的进城农民,如果这部分人不包括在城市人口里的话,那中国的城市化进程也就只有三分之一左右。如果说二、三产业主要是在城市里生产的,那相当于中国50%的人口大约生产了90%的GDP,城乡差距怎么会不大呢?
 
再来说地区间差距,这是中国收入差距的另一个非常重要的构成。从城市一级的数据来看,中国城市间出现了非常明显的经济集聚现象,经济活动越来越向沿海地区和区域性的中心城市集聚,这是符合现代经济发展的客观规律的。但是,中国的人口却仅仅出现了微弱的集聚趋势,如果以城市间人口规模差距的指标来看,中国城市的人口集聚远远低于世界上的其他市场经济国家,从这里也可以看出人口未充分流动对于人口分布的扭曲作用。经济集聚了,人却没有相应地动起来,地区间收入差距就会扩大。
 
如果看数据,地区间收入差距和城乡间收入差距是同步波动的。这并不奇怪。如果城乡间收入差距扩大了,而欠发达的地区又有更多的农村人口,从平均收入来看,那里的收入增长速度就更慢,于是,地区间收入差距也相应扩大。根据万广华的测算,中国地区间收入差距中有70%-80%是由城乡间收入差距导致的,也就是说,如果要想让地区间收入差距缩小,关键是要让欠发达地区的农民富裕起来。而要做到这一点,关键的措施就是更自由的移民,通过城市化让农民在城市里和较发达地区获得更高的收入,而未离开的农民则获得更多的人均资源(特别是土地),从而走上致富之路。
 
中国另外一个收入差距的体现是国民收入中劳动要素所获得的收入占比在下降。从近年的数据来看,劳动收入占比降到了40%左右,远远低于其他市场经济国家。对于这一现象,产业结构的变迁是个影响因素。农业更多地使用劳动,而工业更多地使用资本,所以,工业化进程会降低劳动收入占比。同时,在全球范围内出现了所谓“技能偏向的技术进步”,大量新增的工作岗位都对劳动者技能要求较高,而普通的低技能劳动者需求却相对萎缩,如果一个国家存在大量的低技能劳动者,那么,劳动收入占比的下降就会出现。但是,在中国,此问题的形成除了这些原因之外,还有自己特殊的体制原因。对此,我们在后面再讨论。
 
最后一个值得单独讲讲的现象是行业间收入差距。陈钊和我的研究发现,无论是用行业平均工资的基尼系数,还是用最高收入行业和最低收入行业的人均工资比值,行业收入差距都出现了非常明显的上升趋势。如果仔细分析,从上世纪90年代中期以来,行业间收入差距的上升主要就是少数几个行业相对收入增长更快而导致的。这些行业从业人员获得更高的收入是因为这些人更有能力吗?不一定。这一问题,我们也等一会再说。
 
收入差距扩大和不公平有什么关系
 
更为值得注意的是,中国的劳动收入占比的下降与缺乏让劳动力更多分享经济增长的成果的机制有关。
 
自从改革开放以来,收入差距的扩大部分地是因为大锅饭体制被打破,更有能力的、受教育程度更高的人相对来说收入水平得到了更快的提高,这种类型的收入差距扩大对于社会经济发展起到的作用主要是积极的。相比之下,更值得关注的是,收入差距在其他各个维度上的扩大或多或少都体现着某种不公平,这种收入差距才是有害的。
 
很多人认为,中国地区间收入差距的扩大是因为沿海地区获得了优惠的经济政策。其实不然,只要中国发展出口导向型的加工制造业,沿海地区就一定会因为其地理优势而获得较快的经济增长。我们的研究发现,沿海地区出口更多,吸引外资也更多,对地区间收入差距的影响巨大。而经济较发达地区又更有钱进行资本积累,也更好地建立了市场经济体制,于是又实现了更快的经济增长,拉开了与其他地区的差距。但是,请不要忘记,如果沿海地区在经济增长的同时,也同步地吸纳更多的外来人口居住下来,那么,地区间收入差距的上升速度就不会像过去那么快。
 
城乡间收入差距的扩大也与户籍制度限制了农民工进城有关。与此同时,城市部门在经济发展的过程中得到地方政府的更多支持。在上世纪的最后十多年里,地方政府投向农村的财政支出在总的地方财政支出中所占的比重出现急剧的下降。在城市扩张的过程中,大量的农业用地转为非农业用地,土地大幅度增值,而农民所获得的补偿却偏低,大量的土地增值收益转为地方政府收入,又转为城镇部门的投资。
 
农民进城的速度相对滞后于工业化进程,其结果之一就是城市化进程受到制约。农村留守农民的平均收入提高速度相对较慢,农民工进城打工的工资要求就不会太高。而在城市里,也缺乏制度性的安排来保障农民工的实际收入增长,长期以来,工资集体谈判制度在中国没有有效的保障,农民工的社会保障等福利也相对较差。地方政府为了招商引资和当地经济增长,在出现劳资矛盾的时候,也不愿意站在劳动者这一边。最终,实际工资增长速度落后于人均GDP的增长速度,其宏观表现就是劳动收入占国民收入的比重有明显的下降。也就是说,在中国,劳动收入占比下降不仅是全球范围内“技能偏向的技术进步”的结果,也不仅是农业经济向工业经济转型的结果,更为值得注意的是,中国的劳动收入占比的下降与缺乏让劳动力更多分享经济增长的成果的机制有关。
 
行业间的收入差距也有不公平的一面。那些垄断部门的收入更高,并不完全是因为它们吸引了受教育水平更高的人。我们的研究发现,一个人如果社会关系更丰富,有着一般人没有的政治资本,或者家庭背景较好,都更有可能进入那些高收入的行业。这样,恐怕就不能再说某些行业收入高是合理的了。
 
收入差距的危害与缓解之道
 
如果一个社会的收入差距与身份有关,那么,就极易引发不同群体之间的冲突,社会资源大量消耗,即使富人也同样受损。
 
经济学界对比拉丁美洲和亚洲的发展经验,所得到的基本结论就是,收入差距过大不利于经济增长。收入差距太大的话,社会就会变得不安全,于是,就会有大量的资源消耗在保护产权方面,从每个家庭的防盗门窗,到整个社会的警察和摄像头,都是这类“非生产性”支出,这类支出大的话,就会相应地减少生产性的投资。另外,社会不安全了,潜在的投资者就不愿意投资了。上述现象在今天的中国或多或少地都存在着,对于促进有效的投资(特别是民间投资)不利。
 
如果收入差距威胁到投资,那么,经济增长就会受损。我们自己的研究发现,在中国,如果城乡间的人均收入比值下降1(中国的城乡间实际收入差距大约在3倍多),那么,长期经济增长可以上升大约3.8个百分点(改革以来年均经济增长率接近10%)。经济学家首先关心收入差距对于经济增长的影响,是因为经济增长基本上是全社会共同得益的事,也是低收入者获得社会补贴的前提,因此,为了促进经济增长而控制收入差距,就比较容易获得全社会的共识。
 
但是,千万别以为经济学家就不关心公平。恰恰相反,近来我们的研究就讨论了不同性质的不平等对人们幸福感的影响。在人类社会,有些收入差距是正常的,如果不同能力和不同努力水平的人获得不同的收入,有利于激励人们通过努力来获得收入甚至改变命运,这类收入差距让所有人都感到希望。但是,每个人都要有公平的机会来追求高收入,如果一个人家庭背景不够硬或者是农村户籍,结果就在劳动力市场上处于不利地位,那就不公平了。如果一个社会的收入差距与身份有关,那么,就极易引发不同群体之间的冲突,社会资源大量消耗,即使富人也同样受损。在中国,从数据上来看,城乡间收入差距与全社会的“侵财案件”发案率有较明显的同步增长和波动趋势。
 
收入差距还有其他很多不利于社会经济发展的影响。比如说,收入差距扩大意味着有不少低收入者将陷于贫困,不利于整个社会缓解贫困。收入差距也不利于增进人与人之间的信任,特别是当人们认为政府应主持社会公正时,收入差距的扩大将降低人们对政府的信任。收入差距还会影响经济增长方式,因为高收入者总体来说消费倾向更低,于是收入差距扩大就可能使整个社会的平均消费倾向下降。收入差距还有一些其他不利影响,就不多说了。
 
前面说到,中国最重要的收入差距来源是城乡间和地区间的收入差距,对此,中国政府也注意到了。于是,大概在本世纪初时,政府开始通过倾斜性的经济政策和加大财政补贴的方式来促进欠发达地区和农村的发展。一个直接而简单的逻辑是,地区间收入差距拉大了,所以需要补贴欠发达地区,用我的话这叫“动钱”。大量财政转移用于欠发达地区的生产,但是很少有人问这样的问题,用财政转移的方式实现区域间平衡发展效果如何?有没有更好的办法来实现区域平衡发展?
 
世界银行做的研究想看看有哪些国家成功地实现了区域间收入差距缩小,并探究其做到的原因。总结下来的结果是,所有成功的国家都有个共同的做法——劳动力自由流动。反过来问:有没有哪个国家劳动力没有流动,靠“动钱”就实现地区间平衡了?没有发现。我和陈钊教授曾经给世界银行写过一个报告,用中国数据看中央财政转移对区域经济增长的作用。人们往往凭直觉认为,一个地方在中央政府得到的转移支付越多,经济发展速度就越快,我们发现并不是这样。后来,范子英博士做了更为深入的研究,他发现,即使财政转移对区域经济增长有作用,也只是短期的,在长期,其作用甚至是负的。也就是说,要实现区域间平衡发展,光靠补贴解决不了问题。
 
实际上,实现区域间平衡发展的更好的政策是“动人”,也就是劳动力的自由流动。劳动力自由流动是要素回报均等化的过程,有利于区域间(包括城乡间)人均收入的均等化。即使考虑到人口流入地存在规模经济效应,收入可能增长更快,但从长期来说,区域间收入差距最终还是会缩小。近年来,理论和实证研究的发现是,只要劳动力是自由流动的,区域间收入差距可能会随着经济发展走出一条先上升后下降的倒U型轨迹。
 
区域平衡发展,最重要的是让人动起来,这不是说财政转移就不需要了,人动起来之后还需要补贴,关键是补贴什么。财政转移不能主要补贴欠发达地区的生产性投资,而是要补贴人口流出地的公共服务。医疗、教育的投资效率跟人口规模有关系,人口如果流出,那么,仅靠当地的公共财政来提供公共服务会不够,因此,补贴的目的主要是进行人力资本投资,让欠发达地区的人们也能够得到足够好的教育和医疗,能够有能力追求更高的收入和更好的生活。
 
如果人口能够更自由地流动,那么,未来可以预期的趋势将是,地区和城乡间收入差距将有所缓解甚至缩小。与此同时,城市人口比重逐渐上升,城市内部的收入差距在整体收入差距中的影响将越来越大,对此,政府应及早给予重视。在城市内部,要加强劳动力市场的公平竞争,减少户籍身份和家庭背景这类因素对于居民的收入和福利的影响。与此同时,要防止动用行政性的手段来扭曲劳动力市场体制,以避免更多的社会不公。正确的做法是,在城市内部要通过教育、医疗、廉租房等公共服务的均等化来缩小人们之间的实际福利差距。
 
换句话说,中国应对收入差距的政策思路应该是,先动人,再动钱。动人,意味着更自由的人口流动、更公平的劳动力市场竞争和行业进入;动钱则要建立在动人的基础上,通过地区间、城乡间和城市内部的公共服务均等化来缩小人们的实际福利差距。但愿在正确的理论和实践的指导下,中国可以像其他东亚经济体一样,顺利地跨越中等收入陷阱。
 
延伸阅读 (关于中国劳动力结构与流动的剖析)
 
谁来为大城市养老?
 
有一次,我乘出租车回家。司机知道了我是大学教授后,就问我对外来人口的看法,是不是外来人口太多了?我知道他问我这个问题时其实心里是有答案的,他一定是认为外来人口太多了。
 
我反问他,你有没有想过,外来人口多并不是件坏事?他面露疑惑的神情,于是我追问了一句,你有没有想过,以后谁为你养老?
 
谁为大城市养老?
 
以上海为例,截至2011年底,全市户籍60岁及以上老年人口达347.76万,占总人口的24.5%。到2015年末,户籍60岁及以上老年人口超过430万,比例突破户籍人口总数的30%。在上海这样的城市,人口的老龄化不只是计划生育的结果,事实上,在经济不断发展的过程中,生育成本和抚养成本的上升已经成为人们不愿多生孩子的重要原因。收入水平高伴随着老龄化和少子化,这是世界普遍趋势。而另一方面,人口的健康水平也不断提高,到2014年末,上海的人均期望寿命已经达到82.29岁。
 
一方面,人口老龄化成为必然趋势;另一方面,一部分高收入的上海市民甚至还在向外移民,未来谁为上海人养老?出租车司机反问我,我们不是每个人都在个人账户里交养老金了吗?我向他解释,是的,你是有个养老金的个人账户,但你的养老金账户实际上只是一个记账的账户,里面的数字作为个人在退休后享受养老金水平的计算依据,而实际上,账户里的钱已经被用来支付给当下的老年人了。当今天工作的一代退休后,他们的养老将要靠那时候工作的一代。
 
几年前,在严峻的老龄化趋势之下,上海的养老金常常入不敷出,每年需要财政大量补贴。上海市社保局的数据显示,2010年上海的养老金余额是负103.54亿元,但在2011年就变成了211.61亿元。在老龄人口越来越多的情况下,为何社保资金年度余额会由负变正?根据相关的统计数据可知,从2010年到2011年,上海市的城镇职工养老保险参保人数有一个不同寻常的增加,参保人数由542.87万人猛增为926.93万人,增长率几乎达到70%。这与上海市政府自2011年7月起实施的社保新政有关。根据2011年6月下发的《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》,原本强制缴纳的来沪就业人员综合保险变成强制缴纳的城镇职工养老保险。
 
于是,那些本来缴纳综合保险的都变成了缴纳城镇职工养老保险,当年城镇职工养老保险缴纳增加人数为384万人,这与2010年缴纳来沪就业人员综合保险的404万人的数量大致吻合。
 
扭转养老金入不敷出的局面当然有很多办法,比如推迟退休年龄、降低养老金的支付水平等,但是,这些办法均是全国性的政策。对于一个地区来说,更为重要的解决办法有两条,一是要提高劳动生产率,二是要使人口的年龄结构年轻化。通俗地说,就是要让未来的工作一代挣钱的能力更强,让每一个人平均能够负担的老人更多,同时,要让能够挣钱的人更多。所以,答案就出来了,在大城市人口预期寿命不断提高的情况下,必须通过城市的扩容来引入更为年轻的人口以此缓解人口老龄化趋势,才不至于让未来的老年人老无所养。在上一章我就说过,如果真的按一些僵化的想法,保持未来上海常住人口不增长的话,那么,上海很快就会遇到养老金入不敷出的问题。
 
在上海,劳动年龄人口中已经有一半是外来人口了。
 
其实,由于当下的养老体系还没有做到全国统筹,虽然上海的户籍人口老龄化问题非常严重,但如果将非本地户籍的常住人口计算在内,上海、北京这样一些人口流入地反而是人口年龄结构比较好的,在上海,劳动年龄人口中已经有一半是外来人口了。而在人口流出地,养老金入不敷出的问题反而比较严重。退休年龄太低、导致养老金入不敷出的问题,已经在通过全国范围内推迟退休年龄来缓解了。而对于相对问题更为严重的人口流出地来说,要进一步缓解养老危机,那就只能是在全国范围内逐步推行养老体系的一体化,在全国水平上寻求养老金的收支平衡。
 
我把上面这些道理说给司机听,他说:“老师啊,你解开了我藏在心里5年的疑惑,过去我太狭隘了,只想到外地人来了抢我们的工作。现在我明白了,我们要想20年以后的事,要想以后上海怎么发展,以及谁来为我们养老的问题。”
 
你看,很多事情,大家之所以反对,还是因为道理没有讲清楚。如果摆事实、讲道理,是可以讲得清楚的。(摘自陆铭著《大国大城》。
 
文章原题为:不平等,我们该怎么办?
 
本文载于微信公众号“中国经济学教育科研网”
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