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大城市管理的供给侧改革

“CMRC中国经济观察”第50次季度报告会于2017年7月30日下午在北京大学国家发展研究院万众楼二楼举行。下文摘自陆铭教授的演讲内容。
 
在本次报告会上,陆铭教授与大家分享了他对中国大城市发展的思考与研究心得。陆铭教授首先提出:中国的大城市有没有“太大”,关键是参照系问题。其次,大城市并非不需要低技能人群,低端劳动力供给短缺会影响城市经济发展,而城市的公共服务应覆盖低收入者,从而提高城市的吸引力。最后,陆铭教授结合世界主要国家的发展经验指出,供给侧改革在解决城市病问题上具有重要作用,并由此提出了有关对策和建议。
 
陆铭教授首先指出,大城市不存在规模太大的问题。根据ZIPF法则,一国之内城市人口与其城市大小排名之间存在简单的相关关系。一个国家最大城市的人口数量为第二大城市人口数量的两倍,是第三大城市人口数量的三倍,以此类推,为第n大城市人口数量的n倍。一个国家的人口总量(P)等于所有城市的人口数量的加和,即P=p+(1/2)*p+(1/3)*p+……+(1/n)*p,其中p表示首位城市的人口数量。那么相应的,p/P=1/(1+1/2+1/3+……+1/n)。由此可见,一个国家最大的城市人口数量与这个国家总人口有关,但随着国家人口规模的扩大,首位城市的人口集聚度(p/P)会因国家总人口增加导致的城市数量增加而降低(分母项并不收敛)。此外,中心外围模型也可以帮我们理解城市与农村的关系,或者大小城市之间的关系。城市与农村之间(或不同规模的城市之间)的人口流动是因工资待遇差别所引起的。以简单的城乡二元体系为例,一国的总人口为P,其中城市就业人口为u。乡村所发展的是以T为核心的产业,T这个生产要素的量很难增长,往往为农业、旅游业、矿业,这个乡村也可以理解为小城市,其比较优势是发展某种资源总量受限的行业。乡村地区的平均收入即为F(T)/(P-u)。而城市地区的平均收入则为与人口规模有关的劳动生产率A(u)和生产函数的乘积再除以总就业,可以写作A(u).uak1-a/u,其中k表示资本总量。这样一来,城乡间的平均收入相等的条件即F(T)/(P-u)=A(u).uak1-a/u=A(u).(k/u)1-a。可见,只要城市存在持续的资本积累,再加上城市部门的规模经济效应,农村就必须持续减少人口来实现“空间均衡”。(注:大城市和小城市之间的关系也是一样道理。)
 
当然,城市的人口规模增加也会带来一个成本c(u),所以最终的均衡应该写作F(T)/(P-u)=A(u).(k/u)1-a-c(u)。但无论是历史经验还是理论研究都表明,随着技术进步和管理改进,再加上治理城市病本身可以利用人口所带来的规模效应,城市规模增加所带来的成本上升并不是非常快。比如地铁能够极大的提升城市交通效率、缩短通行时间,而恰恰是人口增长到一定规模,城市才能建设越来越多的地铁线路。同理还有治理犯罪的成本问题,当前中国城市治理犯罪成本下降,其中街道监控摄像头的普及是重要原因,而摄像头安装与人口密度和人口规模密切相关。因此陆铭教授强调,虽然人口增长可能带来更多的成本,但成本增加的速度远小于收益增加的速度,因此,城市化进程和城市大型化的进程仍然在继续。
 
其次,陆铭教授谈到一线城市建成区占地比重问题。以日本为例,从东京圈的地图上看,以市中心为圆心半径50公里边界西边是山,东边会遇到海湾,而向南基本上没有自然地形限制,都市可以蔓延到70公里处,而北京从天安门往南50公里就是北京新机场选址,已经进入河北。陆铭教授还指出上海城市开发强度45%的数据结果是误导性的,从计算方法上看,这个指标是用上海城市建成区面积除以辖区面积,对比而言,上海辖区面积是东京圈的一半左右,分母减小自然对应最终得到的开发强度变大。因而都市圈发展的衡量应以都市圈辐射半径为参照系,从上海到苏州的直线距离只有80公里,且范围内地形大体都是平原,除了保持一部分水源地,需加强必要的自然生态保护外,城市建设拓展还有不小空间,只需完善轨道交通把区域之间连接起来即可。
 
紧接着,陆铭教授分析了关于区域间发展平衡的问题。他认为人们往往混淆了平衡和均匀这两个概念,真正的均衡发展是人均指标,如果一个区域具有发展规模经济的效益,那么可以通过发展GDP、增加总量来提高人均值。但如果区域产业结构受制于某种核心投入品的数量,GDP总量发展较慢,要提高人均的话就要依靠减少人口。以美国为例,美国的经济高度集中在少数地区,但美国并非是一个高度区域不平衡的国家,其经济分布特点是高度集聚但较为平衡,州之间人均GDP指标差别不大。与美国相比,中国经济的集聚现象并不高,中国区域间人均GDP差异的真正原因是人口流动的滞后于经济的集聚。供地和人口的限制一定程度上抑制了沿海省份(特别是大城市)的GDP增长,同时也阻碍了经济效率的提升。片面通过追求经济的均匀分布来实现平衡发展,结果却是效率与平等兼失。
 
陆铭教授谈到的第二个问题是关于人口内部技能分工。其中,技能互补性是指当城市吸引高技能劳动力的同时,对低技术劳动力产生两方面需求:第一,低技术劳动力在生产环节与高技能者相互配合;第二,高技能者需要把生活中的消费外包到市场,从而扩大低技术劳动力在消费性服务业中的就业。中国大城市的问题在于吸引了足够多的大学生,但缺乏足够的低端劳动力。而在市场经济里,这二者是互补的,造成的一个结果是低端劳动力价格变得昂贵,例如北京和上海的保姆月薪超过八千元也很正常。因为高、低技能者之间的互补性,在城市发展进程中,限制低端劳动力供给可能降低高端劳动力生产率,以及城市对高端人才的吸引力。此外,研究表明,在当前的户籍制度下,城市里没有本地户籍的人群面临收入低、生活幸福感不高、对政府及社会公众缺乏信任等问题。陆铭教授还提到留守儿童的问题,有很多人认为要鼓励农民工回乡创业,以缓解人口向大城市移动的趋势。但他认为大城市的问题不能通过控制人口来解决,尤其是在追求收入提高的人口,当控制此类人口流入的时候,会引起大城市的人口的相对供给不足,结果必然是此类劳动力供给不足和价格上涨。同时,回流的人口相对于在大城市的收入下降,这种损失却被忽视了。因此,要解决农村留守儿童的问题,最终唯一的道路就是创造条件让他们与父母一起在城市居住并接受教育。
 
最后,陆铭教授对于治理城市病提出了一些见解和相关对策。观察世界主要国家的发展经验可以发现,供给侧改革在解决城市病问题上有重要作用,国外的大城市如纽约、伦敦、洛杉矶、东京等,都曾在上世纪五、六十年代出现了非常严重的城市病问题,而半个多世纪以来,这些城市基本均实现了人口翻番,城市病问题逐渐缓解,城市环境也不断改善。这些案例带给我国的启示主要有:第一,改变生产方式,持续发展经济,提高城市或者整个国家服务业的比重,当服务业占比提高,环境污染问题就会得到缓解;第二,推广低碳生活方式,用大规模的轨道交通取代汽车出行,东京地铁出行的比重在高峰期可以达到90%以上,一方面保护了城市环境,另外拥堵问题也得到了解决。
 
在具体实施上,陆铭教授强调要加强供给侧改革,改善城市基础设施和公共服务的数量、质量、结构和空间布局。第一,市场和政府要做到真正的互补,让市场成为配置资源的决定力量,同时政府更好的发挥作用。既要充分动用价格机制来进行城市治理,也要在价格机制不能有效发挥作用的领域结合行政管理和规划的手段。第二,城市管理要针对行为本身,不能针对特定身份的人。比如控制低技能劳动者的数量反而将抬高城市成本,同时造成社会不和谐以及身份歧视等问题,这类做法背离了文明社会的发展方向,也不符合社会主义核心价值观。第三,从长远来看,高、低技能的劳动力将越来越多地共同生活在城市(特别是大城市)里,公共服务要覆盖低收入劳动者,而不应按照户籍来分配。未来中国一定要坚决贯彻十八届三中全会的有关决议,坚持市场配置资源,政府更好地发挥作用。同时要深刻践行社会主义核心价值观,走公共服务常住人口全覆盖的道路。
 
(本简报由苏建文整理,经陆铭教授审阅。)
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