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开发区建不好 只会浪费土地

澎湃新闻:近日,华北某省发布了《关于加快开发区转型升级促进土地节约集约高效利用的通知》,将按照“一市一国家级”在各设区市布局国家级开发区,全省共布局10个国家级开发区,用地规模1600平方公里左右。您认为这种大规模建设开发区的模式能促进地方的土地节约集约利用吗?
 
陆铭:坦率说,我今天看到这个新闻以后非常焦急和忧虑。因为该省出台的这个开发区建设计划和方案,是在中国非常有代表性的一种思维方式,也就是通过开发区来拉动地方经济增长。但这种开发区的建设是一种零散分割的遍地开花的模式,基本上要做到每个市都有一个开发区。这种发展模式最大的问题就在于,可能会出现开发区建设投资过度,且分散布局。尤其在一些地理和自然条件以及基础设施条件不是很好的地方,也会因为这样的模式而建开发区。
 
根据我们以前的研究发现,开发区的建设必须要以接近大市场为前提条件。如果离大市场比较远,就会增加物流、通勤和人员交流的成本。而且缺乏规模经济的开发区建设,不能给企业的发展带来有效的生产率促进作用,也不利于招商引资。
 
结果就会出现开发区建设好了以后企业投资跟不上。有很多开发区圈好了地,基础设施也做好了,却没有相应的足够的招商引资。甚至有时为了填满开发区而不得不去招一些高污染的产业。这样就会导致之前的投资缺乏回报。由于开发区建设很多依靠地方政府的投资,甚至是基于地方政府的负债。那么缺乏投资回报,就会使公共资源出现浪费,甚至出现地方政府债务的问题。
 
也就是说,该省公布的这个方案是想提高土地利用效率。而事实上,既有的全国各地的经验已多次证明,这种分散布局的开发区建设模式,恰恰可能带来土地资源的浪费。工业和服务业发展在空间上需要集聚,但分散的开发区发展模式是违背经济规律的,结果就很可能导致公共资源浪费,开发区建设成效不高,同时带来政府债务的问题。
 
澎湃新闻:为什么中国的很多开发区及新城建设(尤其是中西部地区)会变成空城?在土地供应方面是否存在一些问题?
 
陆铭:中国的新城建设出现了三个层面的问题,第一是国家宏观层面,新城建设大量集中在中西部的人口流出地。中国大概从2006年以后开始出现一些新城建设。特别是在2009年以后中国出现了新一波的新城建设高潮,把大量新城建设在中西部地区的人口流出地。
 
而这种现象的背后则是土地供应制度。大概2003年起,中国把建设用地指标作为一种鼓励欠发达地区发展的政策手段。所以,大量建设用地指标和土地供应是配置到了人口流出地,即人均GDP比较低,人口密度比较低的地区。但是,因为地理位置较偏远,自然条件较差,同时又是人口流出地,这些地方实际上没有发展工业和服务业的潜在市场需求。然而,事实上人口流出地得到了越来越多的建设用地指标和土地供应。
 
与此同时,人口流入地通常表现为人均GDP较高,人口密度也较高,地价和房价也比较高,这些地区却受到了建设用地指标和土地供应的抑制。结果导致人口流入地反而成为土地供应相对不足的地方。这样就出现了一个被我称之为“空间错配”的现象,即在人口流入地,土地受到了供给端的限制,而在人口流出地,开发区和新城建设的土地供应是充分的。
 
第二个问题存在于新城自身的建设层面,很多新城规划面积非常大,规划的人口密度比较低,而且新城的选址一般离老城比较远。根据我们的一个样本研究,中国的新城建设离老城的平均距离为25公里左右,而规划人口的平均值超过40万。
 
而这个又跟长期以来的规划思路有关,事实上城市的建设和扩张过程应该充分发挥规模经济的作用,尽量减少职业和居住分离、居住和公共服务的空间分离问题。如果不尊重经济规律,片面地发展卫星城和新城,且在空间上远离老城,那么就很可能或者是增加通勤成本和距离,或者是导致新城建设缺乏后续的产业和人口的带动力,享受不到老城建设的辐射作用,从而导致一系列后续问题的产生。
 
尤其是大量开建的工业园、开发区和新城出现供大于求的问题,而这些问题主要出现在中西部。由于缺乏需求,最终将导致了地方政府债务持续增加。
 
第三个问题是新城规划的密度。城市发展的客观规律是:能够在适当的人口密度中获得规模经济效应,方便人与人之间、人和企业之间进行互动和交流,减少服务业发展的成本,降低制造业上下游企业之间的物流和人流成本。
 
但实际的情况却是中国的新城建设大量追求低密度,不仅离老城非常远,而且规划的人口密度也非常低。建设者们误以为低密度才能实现城市的宜居和环境保护,结果大量的新城采取了宽马路大街区的低密度模式,导致空间效率不高,人气不够,而且对产业和人口的吸引力不足,也无法给新城居民提供便利的生活。
 
因此,这种违反经济规律的发展模式应该得到扭转。未来应该更多地促进人口和产业向有需求、有效率和成本优势的由大都市圈带动的城市群集中。三四线城市要根据自己的产业发展优势,寻找自己的竞争力,不能盲目地走工业化道路。只有这样,才能扭转土地和人口配置在空间上出现的错位现象。
 
澎湃新闻:您如何看待近期中国经济增长的趋势?您一直主张以超大城市为中心的都市圈和城市群发展,为什么要发展超大城市?
 
陆铭:中国近期的经济增长趋势出现了一个阶梯性下滑的趋势,目前虽然稍微有点启稳回升,但是这种迹象并不很坚固。而造成中国经济阶梯性下滑的根本原因就是我多次提到的“空间错配”问题。
 
2003年以来,中国为了扶持欠发达地区的发展,把大量的建设用地指标、土地供应、财政转移支付、工业园开发和新城建设政策,将一系列投资转移到人口流出地,目的是为了平衡发展。但是却忽略了真正的平衡发展并不是地区和地区之间的总量平衡,而应该着眼于人均平衡。对那些以农业、旅游和自然资源为比较优势的地区,在GDP总量很难提高的情况下,要提高人均收入应该通过人口转出来实现。
 
通过人口的转出,可以提高剩余的人的人均资源占有量和人均收入。同时转出的人口可以为具有制造业和服务业竞争优势的大城市和周边地区提供更为充足的劳动力供给。由于这样的思维方式并没有被建立起来,实际出现的现象就是把大量的经济资源转向了欠发达的人口流出地,而这些经济资源的回报是非常低的。这种低回报的投资导致整个经济的全要素生产率的增长速度有所下降,经济增长持续依靠投资来拉动,但是投资对于经济增长的拉动作用也在持续下降。也就是说,前期需要很多投资,没有后续的产业和人口增长的回报,最终变成地方政府债务问题。2008年经济危机时,原本是一个可以进行战略性调整的时期,但2009年的四万亿支出计划又将大量的经济资源投入到欠发达的人口流出地区。
 
伴随着新一轮的产能过剩和高杠杆率,新城建设出现了与人口流动方向相背离的现象,成为近些年经济增长持续缺乏动能的根本原因。正是基于这些问题和我们的研究,我一直在主张中国的经济资源必须要流向回报高的地方,让市场成为配置资源的决定性力量,接下来中国应实施以都市圈引领的城市群发展战略。发挥核心大城市、特大城市和超大城市的作用,这样才能优化经济资源的配置,推动经济和社会可持续发展。而在地区之间和城市之间加强分工协作,提高人均收入的均等化程度。
 
之所以要转向这样的发展战略,根本上还是因为经济发展中的规模经济机制。现代经济发展中,规模经济越来越重要,不仅在制造业里需要规模经济和集聚效应,而且在现代服务业,特别是那些以知识技术和信息为核心竞争力的现代服务业,集聚所带来的生产率和竞争力是非常强大的。这是全世界出现的客观普遍的经济规律,正因如此,全世界范围内都出现了以核心大城市和都市圈引领的城市群发展趋向。如果我们不了解世界发展动向,不尊重城市发展的客观规律,就会出现我前面所讲到的一系列的空间资源错配和经济增长出现阶梯式下滑的问题。这对中国未来的发展将是一个非常沉重的包袱。
 
澎湃新闻:很多人无法在大城市生活,常常是因为住房问题。近期上海“十三五”住房规划首次推出的“租赁住房用地”。您认为这会给土地市场带来什么影响?您认为推进“购租并举”的住房体系,鼓励租赁消费,引导租房文化,能否解决大城市的住房问题?
 
陆铭:恰恰因为我前面讲的这些道理,接下来中国的区域经济发展和城市发展的道路,必须让生产要素的供给适应人口流动所显示出来的需求,特别重要的就是建设用地指标的供应要盯住人口流动的方向。
 
在人口持续流入的地方,在地价和房价比较高的地方,在住房库存较小的地方,要增加土地和住房的供应。市场经济的本质就是要让供应在总量、质量、结构以及空间布局上适应市场的需求,在这一点上还有很多改革的空间。
 
最近上海提出“十三五”期间要增加1700公顷的租赁住房用地,约70万套租赁住房。它的本质就是让住房的供应适应人口流动的需求,在过去十多年时间里,由于在人口流入地,土地的供应跟不上人口流动带来的需求,出现了住房成本高的现象,又进一步阻碍了人口的流入。
 
为了适应市场经济的发展,提高整个中国经济增长的质量,必须为特大城市和超大城市及周边的城市群进行土地供应的松绑,让土地供应能够适应产业和人口集聚的趋势,在这过程当中能够有效地降低大城市和都市圈产业发展的成本。这里有两项工作要做:
 
第一,要让土地供应和住房供应适应人口流动和产业集聚所带来的需求;第二,就是在土地和住房供应,特别是提供大量提供租赁房。让那些收入不高的人们也能够在城市里安家落户,安居乐业。特别需要强调的是,要提醒社会公众和相关政策的制定者,千万不能把租赁房仅仅理解为所谓“人才”的吸引政策。城市在发展过程中需要大量的低技能劳动者补充到劳动工作岗位中去。
 
一个城市吸引到的高端人才越多,越需要大量的生活性服务需求,而提供生活性服务业的劳动者就是大量的低技能劳动者。而这些劳动力的成本就跟他们的居住成本有关,因此未来的城市租赁住房体系一定要覆盖到常住人口,包括低技能劳动者。
 
如果低技能劳动者能够享受廉租房,那么实际上是在间接的补贴当地企业。其中的机制就是扩大廉租房的覆盖面,留下更多的低技能劳动者,从而有效缓解城市的生产和生活成本上升的局面,进而通过“技能的互补性”提高高技能劳动者的生活质量和劳动生产率,吸引更多的高技能劳动者,为提高城市的竞争力提供有利的条件。在当前的公共政策制定下,我所说的技能互补性和公共政策之间的关系,还不为社会公众和广大政策制定者所理解。
 
当前上海提出未来要提高人口素质结构,而这个素质结构是以大学生在人口当中所占的比重为指标,在这里我们需要深入思考一个问题:对人才的吸引不应简单用大学生的比重指标来进行测算。可以这样理解,一个城市如果有两种大学生,一种是收入比较高的大学生,他们有大量消费性服务业的需求;另外一种大学生相对来说竞争力没有那么强。前一种大学生的引进,必须配以为之配套的生活服务业劳动力,而后一种大学生,对于生活性服务业和生产环节中的辅助工人的需求是比较低的。很有可能,后一种大学生的引入,在数字上能提高大学生的比重,但实际上前一种大学生的引入才更加有利于提高城市的竞争。
 
因此,对于人才的吸引和素质结构,还是要以市场经济作为配置资源的决定性力量。只要市场上存在大量对于低技能劳动者的需求,那么这种需求就会客观地反映在相应劳动力的工资水平上。如果能为低技能劳动者提供廉租房等公共服务,就反而有助于降低城市的服务成本和劳动成本,间接地补贴对高技能劳动力有需求的企业,从而提升城市的竞争力。
 
载于澎湃新闻网
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