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北京向何处去?

历史旧账未销,暂时只好疏解人口
 
Q1 目前来看北京的人口集聚效应依然很强,北京却提出了人口红线的概念,是出于怎样的考虑?
 
陆铭:很少有国家直接通过行政手段控制人口,最多是通过新城新区建设做产业疏散,但实践效果也并不好。比如伦敦和东京都曾建设新城疏散人口,但是新城集聚的人口远远低于原来的中心城区的人口增长,背后原因还是经济发展背后强大的集聚力量,现在伦敦和东京都在出现人口重新回到市中心的趋势。
 
但是,一个城市的中心主要承载其核心功能,把非核心功能疏解到周边地区。当年的“梁陈方案”,也就是“多中心”方案被否,半个多世纪以来,北京一直是单中心的结构,那么,疏散人口就无法避免,这是历史原因造成的。因此你也容易理解,北京为何要建城市副中心,中央为何提出雄安新区这一千年大计,也就是处理好“一核”和“两翼”的关系。
 
Q2 那么,我们也就容易理解,新规为何提到“严格执行中心城区规划建设规模动态零增长”。既然是单中心的结构,也短期内不容易改变,为避免心脏无法负荷,就只好严格控制体重。
 
陆铭:原本,城市建设规模不是一个需要去控制的目标,除非城市扩张过程中碰到了自然边界,比如山、海,或者其他一些具有生态价值或文化价值的边界,比如国家森林公园,这种情况下是需要政府管制的,但北京的情况显然不是这两种。
 
如果严格控制中心城区的建设用地,也就是行政手段限制下的建设用地供应偏少,而市场机制引导下的非建设用地转化成建设用地的需求很多,供需就之间出现了长期矛盾,这会以土地和住房的价格高增长为代价。
 
从长远的发展眼光来看,“大城市病”可以通过大规模地铁建设来缓解和治理,纽约、东京、伦敦都有现成的模式。其实很多城市问题不是人口增长和城市面积扩张带来的,而是因为规划和管理方便没有充分做到最优。我们应该在规划和管理上多花功夫,否则矛盾会越来越多。“十二五”末,北京地铁已经有500公里之多,“十三五”期间要翻倍,其中的道理也就不难理解。
 
Q3 “城乡建设用地负增长”是否会减缓北京非中心地区的城镇化进程?
 
陆铭:城乡建设用地负增长的确会影响环中心城区的城镇化进程,这是毫无疑问的,这块地区就很难受到北京中心城区的产业辐射,也很难再享受到创造就业和缓解贫困的正面积极效应,负面效应是显而易见的。目前已经有这样的负面效应的影响。
 
比如我曾经去过的古北水镇,如果建设用地可以增加,那么像古北水镇这样的地方也许会有第二个、第三个。如果现在要求建设用地负增长,那就不会再有了,甚至会减少。这个产业里面提供的就业机会,还有对社会福利的改善和缓解贫困这方面的作用就会被削弱。
 
但是,一个医生开出的药方,不全是治本的。长短结合是政策工具箱里的必备组合。单中心的背景下,城乡建设用地负增长,也许有助于实现短期目标。治本之策,还是要通过改善城市的基础设施和公众服务的供给来治理城市病。
 
Q4 即使如此,当初“梁陈方案”被否留下的后遗症,也很难完全根治。世界级大都市的建筑高度一般都是中心区最高,然后周边递减,北京是一个特例,当初没有建新城,为保护老城风貌,又对老城中心城区的建筑高度做出了严格限制,导致容积率过小,造成级差地租的巨额财富损失。
 
陆铭:大城市的中心城区建筑高度比较高,人口集中程度也比较高,这是一般规律。中心城区建筑密度高跟中心城区的经济集聚力强有关系,能够促进人和人之间、企业和企业之间的交流。但是会有些特例,比如北京、巴黎有古建筑,城市规划中有古城保护的目标。但即便考虑到这一点,北京的建筑也还是不够高,二环以外的容积率可以不用那么限制严,否则其实就是对土地资源的浪费。这种低密度的建筑会导致人口分布比较零散,对职住分离有加强作用,对于缓解交通拥堵也是不利的。其实大量优质的公共服务和工作机会都集中在二三环以内,如果将人口疏解到三环之外,这种居住和公共服务之间的分离是越来越严重的,会导致交通的拥堵和相应的环境污染。
 
超大城市要紧凑型发展、精细化管理
 
Q5 容积率增加,意味着更紧凑,这与会议着重强调的“生态红线”和“留白增绿”,是怎样的关系?
 
陆铭:我始终认为我们对于“什么是生态”和“什么是环境”有着非常深的误解。我们常把生态理解为“大片的绿地”。如果是中小城市,当然是绿地多一点好。但是大城市强调集聚和人与人之间的见面,在见面中才能产生服务业供给和需求的匹配,才能支持技术信息的交流和互换,包括创新。如此一来,大面积的公园、绿地,就与我刚才所讲到的大城市功能之间存在矛盾。为了满足服务业的生产需求的见面以及信息和知识的交换,就需要长途通勤,绿地面积越大越需要长途通勤。那么,其实增加绿地反而是不利于环保的。
 
大城市的生态保护恰恰是要紧凑型发展,减少开车、减少人的通勤距离、增加城市的密度。当人们住的近一点,离工作岗位、朋友和同事近一点,就可以减少开车。通过高密度的地铁网,使得大家的通勤更加依赖于地铁,而不是小汽车,如此才能走向环保和宜居的道路。
 
大城市绿化要做小而多的“口袋公园”,建筑的外立面和屋顶要有绿化,也就是“垂直绿化”,以及通过建筑的低碳环保减少碳排放。而建筑的低碳环保,又需要跟高密度结合在一起。比如一个单体建筑,人相对多一点,能源的利用效率就因此而提高;再比如北京冬天采暖,人口的密集也会使得人均采暖费用下降。所以大城市的环保和宜居,不能从增加大面积的绿地来理解。
 
Q6 会议中提到“违法建设、开墙打洞等城市乱象,必须坚持依法治理”,同时又要“补充完善群众生活服务设施,重视城市修补与街区生态重塑”,开墙打洞形成的小店铺是否本身就是一种“街区生态”和“生活服务设施”?整改之后的“新生态”如何形成?
 
陆铭:北京目前所形成的城市发展模式已经是“低密度宽马路”的模式了。从大城市发展角度来讲,像北京这种宽马路的大城市是非常不宜居、不便捷、不环保的,因为这个模式不利于产生街边的商业和服务。街边商业和服务减少后,就使得人们为了满足自己的需要而不得不长途通勤,甚至开车,这非但不能缓解拥堵,反而造成了拥堵。
 
另外,从历史风貌保护角度来讲,我认为如今的风貌可能并不如从前的,这只要做一点前后的对比就知道了。原来胡同中有商业和服务,相对会更便捷更安全,人们晚上敢出门;现在这些服务关闭了,对社区的安全问题造成了一定影响。
 
但是,刚才已经谈到,在单中心的背景下,很多举措是不得不为之举,这或许是短期内我们不得不承受的阵痛。
 
Q7 在“加强精细化管理,构建超大城市有效治理体系”方面,国际上有没有可对标的超大城市管理经验?
 
陆铭:首先是规划。国际上的大城市,特别是超大型城市、一线的城市基本不会规定人口数量,也没有哪一个全球城市提出要疏散特大城市功能的,因为一个城市的功能最终是由市场决定的。但是,那些超大型城市的多中心结构,值得我们学习。
 
其次,超大城市一定是着眼于都市圈来规划的。这需要解决几个问题,一方面,人口。人口应该是一个预测指标,不是管理和限制指标。另一方面,土地。都市圈的土地规划一定是跟着产业和人口走的,不是先规定土地面积有多少,再由它来决定人口和产业。比如说东京都市圈,目前三千七百多万的人口,城市半径已经达到五十公里,从这个角度来讲,北京的建设用地面积不是太大了,而是太小了,应该着眼于都市圈的规划来做土地规划。
 
第三,基础设施。北京的地铁不是足够了,而是远远不够。对标东京的地铁情况,一方面,要呈放射状,从市中心往外的放射状。另一方面,环线,一圈一圈的环线。建设到这样一个程度的话,怎么会有严重的交通拥堵问题、环境污染的问题呢?私家车的使用一定会逐渐下降。
 
第四,道路规划。中心城区要高密度的细马路,来形成毛细血管的交通分流效应,这个是世界上大城市的普遍经验和做法。同时大量的细马路之间形成若干活力街区,大量的商店、咖啡馆、文化设施和服务业来满足居民的需要,从而形成一些市民活动场所、一些新兴的时尚产业和服务型消费的集聚地。
 
第五,公共服务。在城市内部,居住和公共服务要在空间上结合。避免为了接受公共服务(比如教育),要长途开车去送小孩上学。市场化的服务也是一个道理,要广泛分布,避免跟朋友吃个饭还要开车这种情况。
 
第六,减少职住分离。要让市场形成某种调节机制,让产业和居住尽量接近来缓解这个问题,减少人的通勤距离,缓解交通拥堵和相应的碳排放。
 
最后,是社会融合问题。一个城市的公共服务、社会保障和政治权利都与合法的就业和居住挂钩,区分户籍人口与非户籍人口的状况要改变,因为公共服务是缓解人的实际福利差距非常重要的手段。大城市特点就是高技术人才和跟他们相配套的低技术人员共同集聚,相互配合,这样的城市往往就是收入差距会比较大一点,但如果公共服务能够均等化,人和人之间的福利差距就会拉平,社会矛盾就会弱化。如果这点不改变的话,会导致享受某些公共服务(廉租房、低保等)的人口其实并不是这个城市的最贫穷的人口,反而会扩大人和人之间的实际福利差距。
 
雄安新区发展的关键在于和北京的互动
 
Q8 刚才谈到了多中心,雄安就是其中之一,会议也提到“对愿意到雄安新区发展的在京企业,坚决支持,加强服务”,这对城市多中心的打造有何影响?
 
陆铭:这里面有几个问题。从潜在的搬迁者(企业)角度来讲,企业和企业间的集聚,企业跟人才之间的互动联系对企业发展是非常重要的。如果离开北京就意味着远离商品市场服务,远离人才库,远离知识、技术和信息的集聚地,这对企业发展是一个非常大的不利。政府可以采取政策鼓励企业搬迁,但搬迁后这些企业距离北京更远,互动是低效率的,跟在京企业和人才的互动成本会增加,特别是通勤成本。通勤量很可能是加剧,而非缓解。
 
另外,企业搬迁后北京会出现两个问题:第一是人的问题,在可以预见的未来雄安的公共服务可能跟不上,搬迁企业可能会有大量的员工辞职,为了北京的公共服务选择留在北京;第二,可能是更长途的通勤。也许孩子在北京上学,爸爸妈妈在雄安工作,家庭分居+长途通勤。
 
再有,大量的企业搬迁一定会空置出来很多住房和土地,如果把这些建筑拆掉变成绿地,将是一个极大的浪费,会进一步降低建筑密度,使北京人气急剧下滑,企业和企业之间的集聚程度进一步下降。要是不拆除,这些建筑在市场机制下一定会引导新的人口和企业进驻。那么,新进来的企业和人口真的比准备搬出去的更适合呆在北京吗?我认为雄安新区应该去做增量,这个增量的企业要增强跟北京相关产业的互动。比如说,要在雄安发展科技产业,就要加强跟中关村的互动,可以用快速的轨道交通实现。
 
Q9 在雄安新区公共服务供给方面,北京应承担什么样的角色?首都优质公共服务资源向新区转移有没有可行性?
 
陆铭:把北京优质的公共服务资源迁到雄安听上去蛮有道理,问题是怎么迁?我们一定要区分,北京的优质公共服务资源到底是因为行政原因还是因为现代城市发展客观规律而集聚在这里的。很多人都认为是行政原因,回溯到1950年代确实是,当时通过计划经济手段在北京集聚了很多大学和医院。但是现在已经是市场经济,不能硬叫别人搬到雄安。务实的角度来讲,只能采取点激励机制,比如增加薪水、改善服务;比如说通过教师待遇,鼓励中小学的优质资源过去,医院在那边开个诊疗中心或者分院。但是新区的公共服务和北京的差距也许不是一朝一夕可以拉平的,甚至会长期存在,这是一个渐进的历史过程。
 
文章载于微信公众号“未来城市FutureCity”,杨晴采写。
 
 
 
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