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大国更要发展大城市

我今天要讲的内容,概括为一句话,那就是亚洲的城市化将出现以特大城市来引领城市化。
 
很多人都认为,每一个国家都会走自己独特的发展道路,我不想否定这件事,但如果将时间拉长,你会相信,左右一个国家的发展道路是经济和社会的规律。退一步讲,就算是强调一个国家的特点,亚洲国家真正的特点是什么?亚洲国家的特点是人口比较多,人口密度比较大。
 
很多人有一个看法,国土面积大、人口密度高的国家,大城市承载不了那么人,我们需要很多中小城镇,这是一个非常大的误解。我要讲的一件事情是,越大的国家,其实应该越是要发展大城市,这样才可以高效利用资源,特别是高效利用城市土地。
 
大城市的好处
 
我们的一个研究讨论了国家总人口规模和这个国家的最大城市的人口规模之间的关系。在我们的研究里,这两者之间的相关性非常强,单变量的模型拟合程度可以达到85%。国家人口越多,首位城市的人口越多。如果按照这个标准,可以看到,相对于中国的总人口所决定的首位城市人口,上海的人口肯定是要继续增长的。
 
中国未来还会进一步城市化,还有几亿人要进城,只要有一部分进入上海,上海人口只会是进一步增长,于是,上海逐渐向由全国总人口决定的首位城市人口规模靠近。我们的模型可以告诉大家,当前一个国家首位城市人口规模与总人口决定的预测值之间的差距,主要的决定因素就是城市化。城市化水平越高,目前实际值和总人口决定的预测值之间的差距就会越小。
 
上面讲的规模在亚洲国家同样存在。我们倾向于用亚洲的数据来拟合一个模型,并以此来预测未来上海人口,这是因为亚洲的国家相对来说共性比较强,国家人口规模比较多,人口密度比较大。根据亚洲数据所做的模型,如果未来上海的总人口由国家总人口来决定的话,其人口将达到4000多万。
 
当然,这是指大约30年之后,届时中国已经完成了城市化的进程,而且,未来的上海恐怕要以上海都市圈来看,其边界恐怕要大于上海目前的行政边界。
 
第二个城市发展的规模是齐夫法则。齐夫法则的含义是,一个国家的第一大城市人口会是第二大城市的两倍,会是第三大城市的三倍,会是第N大城市的N倍。这个经验性的定律基本上在世界各国都成立,包括印度。
 
在我们的研究中,我们尝试把中国看成三个城市体系,分别区分以香港、深圳为中心的南方城市体系,以上海为中心的长三角再往内地的城市体系,和北方以北京天津为中心的城市体系。
 
我们的发现是,总体上,这三个城市体系都基本吻合齐夫法则,但的确对最大的几个城市的拟合度比较低。如果你相信中国越来越趋向于齐夫法则所预测的城市体系的话,特大城市的规模将进一步扩大。
 
大城市有什么好处呢?
 
第一是能够提高劳动生产率,通过分享机制,因为大城市可以分享固定投入。
 
第二是匹配机制,实现雇主和雇员之间在生产技能、在偏好各个方面更有效的匹配。
 
第三是发挥学习效应,其中最重要的机制是人力资本外部性。借助于大城市的人口密度和人们之间的互动,进行知识的生产和传播。人力资本的外部性是非常巨大的,最终体现在个人的生活上,就起到了提高个人收入和增加就业机会的作用。我们都知道,城市有很多的问题,这是不能否认的,但是为什么有这些问题,人们还要往大城市去?
 
人口向特大城市集中,不仅仅出现在中国,在印度也出现同样的现象。在发达国家,即便今天已经完成80%以上的城市化水平了,人口还进一步向纽约、多伦多、巴黎、伦敦、东京集聚。大城市有利于提高劳动生产率,越大的城市收入水平越高,这是一个全世界都适用的普遍规律。
 
另一个好处是,人口越往大城市集中,对于用地实际上是越节约的。我们再来看基础设施,生活在大城市,人们很容易抱怨人太多了,地铁太挤。
 
这是一个思维方式的问题,反过来说,大城市地铁挤,这是好事,恰恰是因为大城市地铁挤,乘地铁的人多,可以提高地铁投资的回报,而且可以让每个人所承担的地铁投资的成本降下来,同时也让地面交通通畅起来。
 
思考一个国家城市化的问题,要思考城市人口在哪儿放的问题:人口是放在小城市更加有效,还是在大城市更加有效,更加节约资源?答案是大城市可以更有效地利用资源。
 
我认为有必要回应一个质疑,有人说,经济学家总是去谈城市发展的规模收益,但不谈城市发展带来的问题,这是一个不公平的论断。恰恰相反,我们研究城市的经济学家认为,城市发展带来的城市病和问题,被老百姓和政府官员大大高估了,但是人们很少讲城市发展带来的好处,所以人们就会得到一个武断的结论:因为城市有问题,所以人口不要增长了。
 
这是因为人们忽略了城市发展的好处,而那些好处不是那么容易被人们看到的。比如说可能在上海,很多上海原住民手上都有房产的,这些房产现在都变成了几百万元的资产了,大家想,恰恰是因为上海的人多,带来了收入水平的提高,带来了原住民资产的巨额增值。
 
城市病
 
接下来我们谈谈城市病。我要说的是,人们严重高估了城市病和人口之间的关系。我们现在对城市环境和拥堵最大的一个抱怨就是车太多。而中国的数据显示,平均来看,反而是越大的城市,人口密度越高的城市,人均拥有汽车的数量是少的,其中秘密在哪?也很简单,恰恰是因为人口密度高,人口众多,有利于高效率发展公共交通。比如说今天的上海,就是因为有那么多的地铁,不少居民(特别是住在市中心的居民)就不用开车了。
 
所以,我们的思维方式要变,按照现在的趋势发展下去,上海未来早晚有一天会像现在的东京一样,80%的出行是靠地铁,是不是人均的汽车拥有量反而是大幅度下降的?人均汽车拥有量少了,对于缓解交通拥堵和汽车尾气排放问题反而更加有利。我们的项目研究了人口密度和人均碳排放的关系,两者的确是负相关的。
 
那么,人口集中度高,是有利于减排,还是相反呢?在中国,每一个省的发展模式都不一样,有的省只有一个特别大的城市,比如说湖北,还有的省有两三个规模差不多的城市,比如辽宁。我们来比较一下这两种类型的省的发展模式,是人口更多向大城市集中的省,还是人口平铺开来的省更加有利于减排呢?我们的研究发现,越是人口比较向大城市集中的发展模式,越能够有利于这个省总体上的工业污染的减排,这就是刚才讲到的道理,高密度的大城市反而有益于有效的污染治理和排放。
 
刚才讲到的,基本上是在交通、环境方面,我们的研究并没有支持人口密度、人口规模更加不利于环境的结论。当然,我们不能说城市大了以后就一定没有问题,我们认为,真正大城市的发展主要带来两个问题,第一个是交通和通勤。我们不能否认,城市大了,的确人的通勤距离会增强,就算政府发展公共交通,大城市仍然会有更长的通勤时间,在印度和中国都是如此。
 
另外一个大城市的发展可能带来的挑战,就是城市内部的收入差距。各种各样的研究可以告诉大家,一个大城市的发展会带来两端的劳动力流入,一种是高端的,一种是低端的。低端的劳动力流入以后,能提供大量的生活性的服务业,而生活性服务业是由高端劳动力在大城市集聚所带来的派生需求。
 
我们计算了中国每一个城市的收入差距,可以看出来,总的来讲的确是越大的城市收入差距越大一点。这里面又有一个思维方式问题了,不能因为大城市收入差距大,就不让这个城市长大,当这个城市不长大的时候,对国家的发展,城市的发展都是不利的。
 
相反,政府应对挑战的措施,应该是让这个城市通过公共服务的均等化,对抗由城市发展所带来的收入差距的扩大。当你提公共服务均等化的时候,意味着城市的公共服务必须覆盖到常住人口。否则,按照目前的制度,当把公共服务仅覆盖到户籍人口的时候,可能是在提高户籍人口的福利水平,但却拉大了城市常住人口的总体福利差距,这恰恰应该是公共政策要避免的。
 
我们不否认城市发展所带来的问题,比如说房价比较高,交通时间比较长。但是我们还应该把背后的道理讲清楚,怎么看待房价和交通上班的时间?从理性人的角度来讲,由于大城市有那么多好处,比如收入比较高,就业机会比较多,公共服务比较好,消费品比较多样,服务业比重比较高,生活比较便利,为了所有这些好处,你支付更高的房价和更多的上班时间就是买了一张“门票”,那是你去享受大城市的这些好处的代价。
 
如果你又想有好处,又想房价最好低一点,交通时间不要太长了,绿地面积再大一点,这种事情是不会有的,全世界也没有过,而且这一定不是均衡。当你在大城市生活只有好处,而没有代价的话,别的地方的人一定会来的,来就会导致房价的上升和交通拥堵度提高。恰恰是房价和交通时间看起来是很难避免的事情,它成了我们城市体系达到均衡的机制,也让中国的城市体系越来越趋向于齐夫法则。
 
既然这样的话,就会出现人口还会进一步向大城市集中。在中国,在过去30多年时间里,越大的城市新增的人口数量就越多。这个规律,在美国也是这样的。中国发生的这件事情是全球普遍规律,并不是中国特殊的。
 
区域政策和城市发展政策
 
最后讲讲我们整个研究的结论和政策含义。我们做了这一组研究,可以得出这么几个结论:
 
第一,人口大国会催生特大城市,包括超大城市。对于城市发展所带来的成本和问题,可以通过管理和技术的方式得到解决。政府越是花大时间去提高城市生活质量,城市就会越大,东京就是这样的。东京圈现在之所以成为一个巨型城市,人口占到日本总人口的1/3就是因为把这些城市发展的问题解决好了,可以更好地吸引移民,同时可以让东京更加有效地发挥整个日本经济的增长极和引擎的作用。这样一来,人口向大城市迁移,大城市人口进一步增长的趋势是不可避免的。
 
既然如此,你只有去应对城市人口增长的挑战,而真正的挑战来自于两个方面:
 
第一个挑战是怎么有效地管理城市的交通与环境,其中交通问题会是一个瓶颈性的问题;
 
第二,城市内部吸引了更多的移民,在中国还主要是国内移民,如果到了世界范围内,欧美的大城市还吸引了很多国际移民,包括各种不同宗教的移民。不同宗教与文化的移民怎么在一个大城市里能够更加有效、和谐地共生、共赢,将成为对大城市的和特大城市的一个巨大的挑战。
 
从政策上来讲,要把这个政策分为区域政策和城市发展政策。区域发展政策,一定要通过人口自由流动顺应国家的市场整合和城市体系演化的客观规律,同时在地区之间进行适度的公共服务均等化。
 
在一个国家内部有一些地方公共服务实在太差,人们愿意到大城市来享受它的公共服务,政府如果把地区之间的公共服务适度均等做好的话,这部分的人口流动可以适度降下来的。根据我们最近的研究,地区之间公共服务的均等化可以适度起到缓解人口向发达地区流入的趋势,但它不是决定性的,对移民方向起决定性作用的仍然是收入和就业。
 
第二方面就是城市发展政策。
 
第一,是鼓励资本积累,包括外资的积累。
 
第二,持续进行人力资本投资,这个人力资本投资包括外来移民的投资,也包括培训。整个国家层面要加大对进入城市人口的人力资本投入,从而适应未来产业升级的需要,这里面就包括农村6100万留守儿童的人力资本的积累。
 
第三是有效的通勤系统,对于特大城市来讲,要发展大型、快速、便捷的城市交通,特别是地铁和城际铁路,从而缓解城市的拥堵问题。第四是有效的土地利用和基础设施,比如如何规划一个城市地块的密度,包括工业用地的密度,怎么通过紧凑型的城市发展规划来缓解通勤的需求增加。
 
第五是环境保护,通过人口密度的提升,产业结构的调整,发展轻型的服务业和低能耗的产业。
 
第六,未来在特大城市可以考虑征收拥堵费,市中心征收更贵的停车费,从而减少对开车的需要。
 
最后,就是城市内部人群之间也需要公共服务均等化,包括人群之间的、本地人和新移民之间的公共服务均等化,也包括在一个城市内部的中心城区和外来移民比较集中的郊区之间的公共服务的均等化,这些工作都是未来需要做的事情。
 
几个热点问题
 
最后回应一下最近一个政策的争论。最近,留守儿童的事情得到大家越来越多的重视,城市经济最近因为受到了经济周期的影响,外需也不足,好像城市经济增长有点放缓,有很多人在提,要鼓励农民工回乡创业,并且他们认为鼓励农民工回乡创业,可以缓解人口向大城市移动的趋势。
 
根据我前面讲到的研究,鼓励农民工回乡创业恐怕不是解决未来中国发展和应对城市病的主要方法。我虽然不否认农民工回乡创业,在某些领域、某些地区是可以做做的,但这不是我们今天要做的城市化和城市发展的主流趋势。
 
即便你做地区之间的公共服务的均等化,也仅仅对人口的疏散起到非常有限的作用。这样一来,大城市的问题不能通过控制人口来解决,尤其是在追求收入提高的人口,当你控制此类人口流入的时候,会引起大城市的人口的相对供给不足,结果必然是此类劳动力供给不足和价格上涨。
 
控制人口的思维方式还会加剧留守儿童的问题。在特大城市的控人政策下,孩子回老家了,但是父母还待在城市里面,这样的话,留守儿童的问题只会愈演愈烈,而不是得到有效的解决。
 
当大城市面临公共服务和基础设施短缺的问题,根本出路是增加供给,而不是去减少需求。最近在讲的“供给侧”改革,其含义就是让供给方有效地适应需求方,这个过程当中,本身有一个空间的概念,大城市有教育和医疗的需求,供给方要和人口流动和创造就业的趋势吻合。
 
最后,中小城市怎么办?中小城市的发展最终取决于当地的比较优势,比如如何配合大城市的发展,如何提供一些居住的功能,如何配合农村的发展,再提供一些农业相关的服务业,这些是中小城市的比较优势所在。
 
政府所能做的,不是通过简单的补贴鼓励农民工去创业,而是给中小城市的发展提供基础设施、人力资本、金融等全方位的改善,适应当地比较优势的趋势。如果没有把中小城市干什么有竞争力搞清楚,盲目去补贴的话,最后有可能造成的就是巨大的公共资源的浪费和城市体系的扭曲。
 
(以上内容为作者在2015年12月7日上海交通大学安泰经济与管理学院“安泰·问政——和谐有效的城市化暨亚洲开发银行 中印城市化比较研究 项目、国家自然基金重点课题、国家社科基金重大课题成果发布”论坛上的演讲。)
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