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不能高估农民工市民化的成本

据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标,到2020年,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右——新型城镇化是现代化的必由之路,是经济发展的重要动力。尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键,也是我国现阶段推进城镇化的重要任务。但一些地方政府在实施相应政策推进这一工作的过程中,行动迟缓,他们认为赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱,并且短期看没有实际的经济效益。大量关于农民工市民化成本的测算的研究,似乎也在佐证这种观点。不少研究认为,当前农民工市民化的平均成本在10万元-14万元之间,并以此推论中国未来10年-20年将为农民工市民化耗费总额20万亿元-50万亿元的公共成本。我们认为当前实施市民化政策的成本被严重高估。
 
一是在核算农民工市民化成本时,忽视了公共服务和基础设施领域存在明显的规模效应,也就是说,对于新增人口所增加的公共服务和基础设施投入要小于现有的平均支出。因此,不能将个人市民化成本进行简单加总,也不能将新增人口的人均成本等同于现有人口的人均公共服务和基础设施支出。
 
二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算。农民工市民化过程是将农民享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务,新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额,而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后在城市公共服务体系的增加项,而忽视了其放弃农村公共服务的减少项。如2011年中国城乡初中人均财政性教育经费分别为8181元和7439元,差额仅为742元;而城乡小学人均财政性教育经费分别为6121元和5719元,差额仅为402元。
 
三是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本,不应将个人承担部分计算在市民化成本中。在某些成本核算中,将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本,忽视了其中大部分是由个人承担的事实。“五险一金”作为居民最主要的社会保障,其绝大部分是由企业和职工个人缴纳,政府补贴的份额很少,如2011年养老保险基金收入平均每人5951元,而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元。
 
此外,大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中,这也是存在很大问题的。大量农民工已在城市居住生活,表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件,城市并不一定需要新建大量廉租房来满足其居住需要,如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。
 
考虑到以上二三这两个问题,有研究按照流量核算当年新增市民化支出,每年新增支出仅为6409亿元,远低于基于按照总量支出方法核算的成本数额。相较于13万亿元的财政收入规模,这一市民化成本也并非难以负担的数字。
 
在估算农民工市民化成本的同时,应当考虑市民化带来的经济收益。事实上,农民工市民化对城市发展乃至城市税收的贡献都是巨大的。农民工市民化可以有效增加城市的劳动力供给,并且缓解城市老龄化趋势。此外,市民化还将提高整个城市的消费水平,有助于提升内需。户籍带来的非市民化待遇抑制了农民工群体的消费意愿,而市民化政策将有效释放2.7亿人口的消费潜力。
 
综上来看,现有的大多关于市民化成本的核算均存在严重高估的现象,这不利于政府对市民化政策实施进行科学决策,反而误导地方政府对推进市民化产生较大顾虑。而真实的市民化成本远没有预想的那么高。
 
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