财新传媒
位置:博客 > 陆铭 > 如何理解大国治理

如何理解大国治理

――---为高琳著《分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究》序

最近十多年来,有关中国政治经济的研究有两支文献格外繁荣,一支是财政分权,一支是官员晋升,前者“管钱”,后者“管人”,涉及到了大国治理的最重要的两个方面。

大国治理面临的核心问题是,从中央政府的目标到地方政府的行动,中间存在着严重的信息不对称,难以保证地方政府的行为符合中央政府的目标。在信息不对称的情况下,需要设计相应的激励机制保证地方政府官员实现中央政府的目标。具体的做法是,在“钱”的方面,让地方政府决定支出的数量和结构;而在“人”的方面,将一些指标(比如经济增长)与官员的考核与晋升挂钩。这两者是相互关联的,地方政府官员在决定支出数量和结构的时候,会考虑到如何有利于自己的职业生涯,而这又与他面对的激励机制有关。其结果是,地方政府不遗余力地追求地区的短期经济增长,却不重视民生投入。

然而,上述两支文献均遇到了一些瓶颈。在“人”这方面,中央政府也是由具体的人组成的,如何保证具体的人和各个部委的目标是符合社会最优的?即使存在一个最大化社会福利的中央计划者,又如何保证这个计划者具备有关社会福利目标的知识,以及将这个最优化的目标作为可以实施的指标来考核地方官员?更进一步,中央给地方设定的激励机制如何适用于差异巨大的地方的实际条件?比如说,其实并不是每一个地方都具有同样的发展经济的条件,有些地方适合于发展农业、旅游和矿业,而这类产业如果要使从业人员致富,恰恰需要人少一些,于是,经济总量增长相对来说慢一些,人口流出一些,但剩下的劳动力人均收入却更高。此外,如何更好地在官员任免上用对人?为了应对地区间的差异,如果差异化地实施激励机制也是有成本的。一个替代的选择是改进用人机制,不仅仅只看一两个指标。但如何用人机制如何改进本身就是值得研究的。

而在 “钱”这方面遇到的一大挑战就是如何设计一套适宜的财政体制,来提高财政资源的配置和使用效率。高琳博士的研究工作主要是沿着央-地之间的财政关系展开的。他的主要研究发现是,1994年分税制之后,实际上从收入端来看,财政是更集权了,主要体现为预算内财政收入这方面,而支出端以及收入端的预算外收入却是高度分权的。由此,他提出了“集权下的分权”这样一个概念,他认为分税制改革之后,实际上,地方的财政自主度是下降的,并且进一步使得地方政府寻求预算外收入,在追求经济增长的过程中一面扩大税基,一面在既定的财政收入中压缩民生支出。如果以财政自主度来度量,这个指标值的增加有利于公共服务提供效率的提升,从而获得当地居民更高的满意度评价。

高琳的研究触及到了财政制度与大国治理的核心问题。在这支文献的积累中,未来仍然有一系列疑问有待回答。近来,我常想,中国的财政分权常常被冠以“财政联邦制”(fiscal federalism),而当前中国的财政制度难以解决的核心问题是两点。第一,如何让地方政府行为符合当地居民的福利最大化。比如,如果地方政府的行为短期化,一方面过度举债,投资建设大量缺乏回报的基础设施来拉动短期经济增长,另一方面在支出上不注重长期目标(压缩在科教文卫等领域的民生支出),那么,怎么保障当地居民对此做出反应的选择权?第二,如何应对地方政府的道德风险行为。比如说,既然地方政府被激励去追求经济增长,那么,他就尽量扩大支出,然后,不惜借债也要增加投入,而不管这些投入在长期是不是有足够的回报,是不是足以偿还债务。地方官员的想法是,即使未来还不了债,他也离任了,而且还有中央政府帮他还。

我的看法是,真正的财政联邦制不仅仅是让地方政府有更大的财政自主权,而且,要让地方政府更为负责(accountable)。一方面,从自上而下的角度来看,让地方政府官员的任免更能够反映当地居民的评价,而不仅是上级政府的评价。此外,还需要有更多的“用脚投票”,在人口更为自由的流动中,使得老百姓有权离开表现不好的地方,在此过程中加强地方间竞争,让人民对于美好生活的向往更多更好地成为地方政府的追求。另一方面,从自上而下的角度来说,必须打破地方认为中央会为自己的债务买单的预期,而要做到这一点,未来必须加强对于地方政府融资的预算管理,同时,适度地允许地方政府的债务违约。

将高琳博士的研究放在“大国治理”的现实逻辑和未来走向中去看,更加能够显现出他的工作的意义和价值。他能够多年坚持不懈地关注国家发展,尽一个学者的力量贡献自己的智慧,实在难能可贵。如有越来越多的学人在此道路上共同努力,既为个人之幸,亦为国家之幸。

是为序。

 

陆铭

2015年岁末于上海

 

推荐 1