――---为高琳著《分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究》序

最近十多年来，有关中国政治经济的研究有两支文献格外繁荣，一支是财政分权，一支是官员晋升，前者“管钱”，后者“管人”，涉及到了大国治理的最重要的两个方面。

大国治理面临的核心问题是，从中央政府的目标到地方政府的行动，中间存在着严重的信息不对称，难以保证地方政府的行为符合中央政府的目标。在信息不对称的情况下，需要设计相应的激励机制保证地方政府官员实现中央政府的目标。具体的做法是，在“钱”的方面，让地方政府决定支出的数量和结构；而在“人”的方面，将一些指标（比如经济增长）与官员的考核与晋升挂钩。这两者是相互关联的，地方政府官员在决定支出数量和结构的时候，会考虑到如何有利于自己的职业生涯，而这又与他面对的激励机制有关。其结果是，地方政府不遗余力地追求地区的短期经济增长，却不重视民生投入。

然而，上述两支文献均遇到了一些瓶颈。在“人”这方面，中央政府也是由具体的人组成的，如何保证具体的人和各个部委的目标是符合社会最优的？即使存在一个最大化社会福利的中央计划者，又如何保证这个计划者具备有关社会福利目标的知识，以及将这个最优化的目标作为可以实施的指标来考核地方官员？更进一步，中央给地方设定的激励机制如何适用于差异巨大的地方的实际条件？比如说，其实并不是每一个地方都具有同样的发展经济的条件，有些地方适合于发展农业、旅游和矿业，而这类产业如果要使从业人员致富，恰恰需要人少一些，于是，经济总量增长相对来说慢一些，人口流出一些，但剩下的劳动力人均收入却更高。此外，如何更好地在官员任免上用对人？为了应对地区间的差异，如果差异化地实施激励机制也是有成本的。一个替代的选择是改进用人机制，不仅仅只看一两个指标。但如何用人机制如何改进本身就是值得研究的。

而在 “钱”这方面遇到的一大挑战就是如何设计一套适宜的财政体制，来提高财政资源的配置和使用效率。高琳博士的研究工作主要是沿着央-地之间的财政关系展开的。他的主要研究发现是，1994年分税制之后，实际上从收入端来看，财政是更集权了，主要体现为预算内财政收入这方面，而支出端以及收入端的预算外收入却是高度分权的。由此，他提出了“集权下的分权”这样一个概念，他认为分税制改革之后，实际上，地方的财政自主度是下降的，并且进一步使得地方政府寻求预算外收入，在追求经济增长的过程中一面扩大税基，一面在既定的财政收入中压缩民生支出。如果以财政自主度来度量，这个指标值的增加有利于公共服务提供效率的提升，从而获得当地居民更高的满意度评价。

高琳的研究触及到了财政制度与大国治理的核心问题。在这支文献的积累中，未来仍然有一系列疑问有待回答。近来，我常想，中国的财政分权常常被冠以“财政联邦制”(fiscal federalism)，而当前中国的财政制度难以解决的核心问题是两点。第一，如何让地方政府行为符合当地居民的福利最大化。比如，如果地方政府的行为短期化，一方面过度举债，投资建设大量缺乏回报的基础设施来拉动短期经济增长，另一方面在支出上不注重长期目标（压缩在科教文卫等领域的民生支出），那么，怎么保障当地居民对此做出反应的选择权？第二，如何应对地方政府的道德风险行为。比如说，既然地方政府被激励去追求经济增长，那么，他就尽量扩大支出，然后，不惜借债也要增加投入，而不管这些投入在长期是不是有足够的回报，是不是足以偿还债务。地方官员的想法是，即使未来还不了债，他也离任了，而且还有中央政府帮他还。

我的看法是，真正的财政联邦制不仅仅是让地方政府有更大的财政自主权，而且，要让地方政府更为负责(accountable)。一方面，从自上而下的角度来看，让地方政府官员的任免更能够反映当地居民的评价，而不仅是上级政府的评价。此外，还需要有更多的“用脚投票”，在人口更为自由的流动中，使得老百姓有权离开表现不好的地方，在此过程中加强地方间竞争，让人民对于美好生活的向往更多更好地成为地方政府的追求。另一方面，从自上而下的角度来说，必须打破地方认为中央会为自己的债务买单的预期，而要做到这一点，未来必须加强对于地方政府融资的预算管理，同时，适度地允许地方政府的债务违约。

将高琳博士的研究放在“大国治理”的现实逻辑和未来走向中去看，更加能够显现出他的工作的意义和价值。他能够多年坚持不懈地关注国家发展，尽一个学者的力量贡献自己的智慧，实在难能可贵。如有越来越多的学人在此道路上共同努力，既为个人之幸，亦为国家之幸。

是为序。

陆铭

2015年岁末于上海