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中国的大都市圈向何处去?

今年以来,国家先是出台了《长江三角洲城市群发展规划》。不久之后,《上海市城市总体规划(2016-2040)》草案又对社会各界公示了。这一系列动作标志着各级政府对于城市群和超大城市未来发展的重视,但也同时引发了人们的思考。笔者认为,有必要再对相关规划中的一些问题作些深入讨论。
 
一、超大城市的总体发展目标
 
对于备受关注的城市发展规划,应放在全球和全国发展趋势的背景下,并充分科学地把握超大城市和都市圈的发展规律。到2040年,如果不出大的意外,中国的经济总量将居于世界第一位,人均GDP将达到2.5-3万美元(扣除通胀),跻身于发达国家行列。同时,全国的城市化率将达到75%以上。为此,超大城市和相应的都市圈的规划必须适应于引领国家经济发展的历史使命。
 
在这一背景下,应注意到,随着产业结构的升级,特别是以信息、技术和知识为核心竞争力的现代服务业的发展,世界上主要全球城市及周边连成片的都市圈的人口规模均出现了持续上升的态势,即使在已经完成城市化进程的发达国家,其主要大城市及周边的都市圈人口也保持着持续增长。个别特大城市的人口虽然出现小幅度下降,或者是因为人口在向更大的城市集中(比如大阪的人口减少,而东京人口在增长),或者是中心城市(如首尔)人口下降,但大都市圈范围的人口却仍在上升。[1]在上述背景下,即使在纽约这样的发达国家的大都市,其远期规划中的人口预测数仍然继续增长。为此,参照世界主要发达国家的大都市圈的发展规律,中国的超大城市对于远期人口应有更为科学的预测。
 
世界上主要全球城市纷纷在远期规划中提出了自己追求的价值观,通常都包括更强的包容性,以及通过增强对于弱势群体的公共服务覆盖率(特别是廉租房)来实现公正的价值观。与此相比,中国的超大城市在远景规划中却对城市发展的价值观重视不够。例如,上海2040年的目标愿景提到了“卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”,这些之外,如果能够有凸现公平和包容性愿景的相应表述,例如“文明之城”,则更符合全球城市发展理念。
 
根据全球都市圈发展趋势,都市圈是指包括中心特大城市和周边地区,在物理上基本连片的建成区,并且在基础设施上高度连通,在经济活动上密切往来的城市蔓延区。中国未来的超大、特大城市都应着眼于都市圈建设,而目前无论是长三角规划还是上海规划中提出的一些与都市圈有关的概念不够精确,缺乏国际可比性。具体如下:
 
1、目前规划中“上海大都市圈”包括了浙江和江苏的一些城市,所划定的范围宜采取“城市群”的概念,类似于美国东部波士顿-纽约-费城-华盛顿组成的东部城市群,或者日本的东京-大阪城市群;
 
2、规划中所提到的长三角其他都市圈,如苏-锡-常都市圈等,严格说来,在2040年都可能达不到都市圈的规模,而只能达到城市群;
 
3、如果到2040年,上海及周边地区成为真正的“上海都市圈”,其最可比的对象是同处于人地关系较为紧张国家的东京都市圈,其都市蔓延半径大约在70-80公里,将跨越上海市目前管辖范围的半径。需要说明的是,都市蔓延经常会被批评,但是,在给定人口数量的条件下,连片的都市蔓延其实更为节省通勤时间和距离。根据这一判断,应尽快提出与东京都市圈相对应的“上海都市圈”的概念,制定“上海都市圈”的规划,这无论对于上海发展还是国家发展,均可谓当务之急。
 
二、关于人口规划
 
如前所述,在全球范围内,大都市圈人口增长的趋势并未停止。中国仍处在城市化进程之中,在全国城市人口显著增长,三、四线城市创造就业机会有限,且出现人口流出的背景下,大、特大、超大城市人口的增长是符合国家发展需要的。对于超大城市而言,人口的增长也是自身经济增长、养老可持续且保持创新活力的需要,未来的人口规划如果脱离实际,将可能造成未来的公共服务和基础设施的供给不足。
 
在人口总量上,笔者基于全球数据分析显示,一国的总人口却可以解释世界各国首位城市人口差异的85%。[2]而城市化水平越高的城市,其首位城市的人口也越大。因此,给定中国还将保持全球第一人口大国的地位,且总人口峰值可能达到15亿左右,中国的首位城市必将成为世界第一大城市(都市圈)。如果未来上海将保持中国首位城市的地位,那么,其人口也必然成为全球第一。
 
正因为上述原因,上海未来最有实际意义的概念其实是上海都市圈,而上海市目前的管辖范围只是这个都市圈面积的一半左右,对这个部分来做人口预测之前,应先对整个上海都市圈的人口进行预测,办法之一就是根据国家总人口和城市化率来推断。可以确信无疑的是,上海都市圈的人口规模一定会超过东京都市圈。把握了这个趋势之后,对于目前上海行政管辖范围之内的人口数量才能做出更为科学的判断。
 
全球范围内,大都市圈的规划对于人口数量通常采取的是“预测”目标,并且将这个预测目标作为政府提供公共服务和基础设施的依据。因此,建议在上海的相应规划中,对于未来人口数量也采取“预测”这样的表述,而不采取“控制”这样的表述。一方面,预测是有弹性可调整的,而控制目标却容易被理解为政府一定要追求的刚性目标,对此,从最近一段时间以来社会各界的反应即可看出。
 
在上海的2040规划中,关于人口的另一个重要目标是结构,具体来说,最重要的就是规划中提到的“素质结构”。总体上来说,大城市的发展能够吸引到更多高教育水平的人口,这一点是全球普遍规律。但是,如果以“素质结构”作为城市规划的目标,却并不适当,因为城市越是发展,高教育水平、高收入水平的人口越多,越会因为“技能互补性”而对低教育水平的人口带来需求,从事生产环节中的辅助岗位(如清洁工和保安),以及生活服务业中的岗位(如餐饮服务员、家政服务员和护工)。从美国情况来看,大城市高技能和低技能劳动力的比例基本上是1:1。在这个意义上,一个城市能够创造大量对于低技能劳动力的需求,恰恰是这个城市的高技能劳动力竞争力更强、收入更高的体现。反过来说,恰恰是低技能劳动力的工作能够将城市整体的生产和生活成本维持在具有国际竞争力的水平。而横向比较来看,在一个国家之内,大城市比中小城市更有利于为低技能者提供就业岗位。因此,人口的技能结构、教育结构(或者说素质结构)其实是由市场供给-需求相互作用的结果。在其他全球城市的规划中,只会出现人均受教育水平和教育(学校)的供给指标,包括提高低收入、低教育水平家庭的孩子的教育水平,提升社会流动性,但不会直接提调控人口素质结构。如果运用行政力量来干预这个结构,排斥低技能劳动力,则可能带来以下三方面的负面影响:
 
(1)低技能劳动力需求多,供给少,这部分劳动力价格上涨;
 
(2)城市的生产和生活成本被推高,不利于提升城市的国际竞争力;
 
(3)在公共服务、劳动力市场等方面,对于低技能劳动力的歧视长期存在,而这与文明城市更应关注弱势群体的目标相违背。
 
三、关于用地规划
 
一个城市的用地规模和相应用途取决于一块用地在各种用途之间的最大价值。在人口持续增长的过程中,带来越来越多的建设用地(尤其是住宅用地)的需求,如果城市的土地供应跟不上,则会给城市发展带来一系列的负面影响。
 
在对具体问题进行阐述之前,需要先讨论一件事,上海的建设用地占比数据究竟怎么做科学的国际比较。首先,由于地处全球最大国家,且人-地关系比较紧张,因此,上海(上海都市圈)的最佳可比对象是东京(东京圈)。纽约所在的美国人口远小于中国,巴黎、伦敦都市圈均处于中等人口国家,香港是相对独立的经济体,与上海的可比性均小于东京(东京圈)。如果以东京圈作为比较,东京圈的面积是上海目前管辖范围的两倍,也就是说,如果计算建设用地占比,作为分母的上海辖区,远远小于东京圈,更不用说东京圈西面临山,东面临海,土地供应弹性(条件)远不如上海。因此,上海未来的建设用地供应到什么程度,应着眼于上海都市圈范围。
 
根据上述判断,上海如果提出在目前的管辖范围之内实施建设用地减量供应,需要充分预估其可能产生的后果。具体来说,可能会有以下几个问题:
 
(1)如果人口规模持续增长,而建设用地供应减少,那么,相应的住宅需求将越来越难以得到满足,房价上涨的预期将难以避免。如果仅运用行政手段,通过身份划分来抑制部分居民的住宅需求,那么,则可能导致由身份带来的歧视,引发社会矛盾。
 
(2)房价的上涨会连带地提升城市的居住成本和对于人口的吸引力。在这方面,必须放弃“以房控人”的思维方式,“以房控人”的做法只会造成更严重的住房短缺,并且通过价格上涨,削弱城市的竞争力。
 
(3)随着时间推移,如果未来江苏和浙江邻近上海的地区被实际上纳入到一体化的上海都市圈,那么,这意味着在这些中小城市与上海中心城区之间将存在着不少低效利用的土地,而居住在这些周边中小城市的居民为了与上海中心城市进行生产和生活的交往,也需要花费更多的通勤时间和金钱,并增加拥堵。
 
(4)如果建设用地减量供应伴随着的是相应的耕地保护,那么,由于农业收入取决于全球和全国的农产品价格,因此,城乡收入差距将无法避免,而如果要缩小上海市内的城乡差距,则必须实施越来越多的农业补贴。
 
综上所述,为了适应大都市圈的人口增长,必须增加土地和住房的供应,为此,在上海目前管辖范围之内不应设定减量供应建设用地规模的目标。同时,随着城市功能不断提升,对于未来不同用途的土地相互之间的功能转化如何实现,以及如何合理布局住宅的空间分布,应加强相关市场机制、制度和政策的研究。
 
[1] 虽然统计表明,首尔市的人口有所下降,但这仅指首尔市大约600平方公里,仅相当于上海市的十分之一。而如果将范围扩大到包括仁川和京畿道的首都圈,人口共计2371.2万人,但其半径仅大约30公里,远小于上海市。
 
[2] 这里所用的不是首位城市占该国人口比重的首位度概念。虽然国家越大,首位度越低,但国家越大,首位城市人口规模却越大,两者并不矛盾。
 
此文发表于《中国经济报告》2016年第11期。
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