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城市更大 才能解决农村问题

为什么年轻人会想要“逃离北上广”,但为什么他们又逃不了了?大型城市在中国发展到今天,其形象已经随着种种弊病的出现而变得格外复杂。它不仅是一个生活和公共的空间,在某种程度上,也成为了一种生活在城市里的现代人难以与其分割的生活方式。许多人困扰于城市带来的拥堵、污染、噪音、压力、高房价……于是,希望回到故乡或者二三线城市去寻找一种更加前现代的生活。

但是,广大的二三线城市以及乡村在现实中似乎又呈现出一副与城市人想象中不同的景观,荒废搁置的工业园是对城市的失败模拟,空巢老人和留守儿童是对城市弊病的遥远回应,无人耕种的农田变成了高速发展的经济的反讽。

于是,在当下的中国,矛盾从这种空间、经济、心理等等因素上的错位中滋生,形成了一种无处不在的危机感。但造成这些困境的原因究竟在哪?

陆铭教授在新书《大国大城》中提出,中国的一线城市还远没到限制人口的地步,而要治愈种种城市疾病,恰恰是要进一步发展城市。在他看来,人口的流动和僵化的户籍制度之间无法匹配,城市的规模和公共服务的发展随之受制,无法进一步助力中国经济的转型,另一方面,政策对中西部的补贴又无法真正地改善欠发达地区的现状,从而造成了当下的僵局。

嘉宾介绍:陆铭,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究中心主任,著有《空间的力量:地理、政治与城市发展》、《大国大城》等。

中国经济的问题,本质上就是人怎么摆的问题

搜狐文化:您的新书《大国大城》提出建设大国和大城的重要性,如何去界定何为“大国”和“大城”,是否有一套标准?

陆铭:关键是人口,其次是经济总量。从人口角度来讲,一个国家的人口怎么布局,是跟很多公共政策都有关系的,像现在我们户籍制度,社会保障制度,公众服务制度,财政转移制度,都会影响到这个国家的人口布局。对一个大国来讲,人是摆在大城市还是摆在小城市,会影响到很多事情,比如说经济和社会的发展,也会影响到很多公共政策的决定。

在中国这样一个人口大国,随着经济发展水平在不断的提高,接下来城市化水平不断提高,服务业的比重要也会提高,什么样的人口布局是比较适应这个国家经济发展趋势的?可能这会涉及到——中国未来的城市会有多大?大城市会有多少人?大城市和小城市是什么样的关系?你相应的配套制度怎么做,才能保证这个结果是兼顾效率与公平的?

我们讨论这样的一些问题,反过来讲,如果这个问题不讨论清楚的话,其实现在我们看到的这些问题,都跟我们的政策误区有关,比如说我书里面举到的例子,像留守儿童的问题,像沿海地区(特别是大城市)房价很高的问题,欠发达地区工业园空置,出现空城、鬼城的问题,其实都跟这个有关,本质上就是人怎么摆的问题。

搜狐文化:很多人诟病说,中国虽然经济发展到总量很大,但地区间特别不平衡,会把效率和公平对立起来。

陆铭:我们要理解什么叫平衡,什么叫公平。首先我们要讲平衡,我们原来对平衡的理解本质上是指人口和经济活动均匀分布,但在这本书中我指出,不均匀反而是平衡的,我讲的是人均,因为有些地方发展适合人多的产业,比如工业和服务业,有的地方发展适合人少的产业,农业、旅游和自然资源产业,这样其实人口的集中反而使大家人均是一样的,而且这样地区和地区之间,城市和城市之间还有分工和相互的协作。这个概念是我整个书的核心点,也就是到底怎么理解平衡。

这个问题理解完了以后,我们再来讲公平。公平是不是意味着我让每一个地方都有同样的产业和同样的投入就是公平?不是的。应该是每个地方都去发展适合它的、它有优势的产业,这才是真正的公平。比如说像中国的一线城市,有大量的服务业发展机会,那么让一个人进来去从事他擅长的服务业,还是说这个人不要来了,在他老家造个厂,哪个更公平?应该前一个更公平,因为前一个是符合规律的,而且他有就业的机会,我就给他相应制度的配套,这才叫公平。我们现在很多人所理解的公平是后一种,大城市发展工业,内地的三四线城市也发展工业,其实这反而不公平。在缺乏发展工业条件的地方发展工业,既有资源浪费,在本质上,当用政府的财政转移支付——到一些地方去做一些无效投资的时候,其实在浪费纳税人的钱。

户籍制度造成了身份的假象

搜狐文化:您在书中指出了其中一个核心的问题,也就是户籍制度,它的存在给当下中国带来了种种问题,但有没有一个比较清晰的逻辑链,可以对这些问题的产生进行一个解释?

陆铭:要从历史和现实两个角度来讨论,历史的原因是因为中国曾经有过大概30年的计划经济时期,那个时期,因为要保证工业的发展,需要有大量的投资,而且主要是在城市地区,在这个重化工发展时期,其实城市对于创造就业的能力是不强的,为了让这个制度能够实施下来,就要实施一个户籍制度,意思就是说,反正城市也创造不了那么多就业,农民就不要来了,就这么简单。但是问题是,现在已经不是这样了,现在是市场经济,我们历史上沿用下来的东西,仍然在继续,这是第一个原因。

第二个原因是,经过那么多年的发展以后,实际上我们的户籍制度跟公共服务的福利是挂钩在一起的,这种挂钩就造成了一种假象,好像这是一个身份,我必须只有通过获得这个身份,才能获得这个福利。但是我必须得讲,这是一个假象,因为全世界没有其他的国家是按身份的差别来给同一个城市的常住居民实施差别化的公共服务的,尤其是在称之为现代化国家的国家,没有一个是这样做的。

所以我觉得,要把人类文明的现状和趋势要讲清楚,你才能把事情讲明白。我们的认识在很多事情上是存在误区的,也不符合人类社会发展规律。

户籍制改革要加快速度、降低门槛

搜狐文化:那户籍制度的问题您觉得要如何解决,如果一下子开放,是否又会带来很多问题?

陆铭:在我所有关于户籍制度改革的建议里面,我从来没有提一下子放开户籍制度的改革,我一直是提两个词的,“加快速度”、“降低门槛”。我们现在讲加快速度,是因为目前户籍制度改革的进展实际上太慢,你只要看到在中国的城市里非本地城镇户籍的人口比重在持续提高,就说明户籍改革太慢了,人在流动起来,但由于制度限制却使得越来越多的人不能享受本地的公平的公共服务,那就说明改革太慢了。这是我的第一个建议,加快速度,要让非本地户籍的人的比例逐渐降下来,不是说一下子降到零,但要慢慢往下降。

第二条,降低门槛是什么意思呢?这里面有个关键的问题在于,我们有什么理论基础去支撑说,有一个人能得到户籍,有另外一个人不能得到户籍,仅仅因为前者教育水平更高?或者我换一种方式来问这个问题,如果一个人他是做餐馆服务员的,他在一个城市待到七年了,或者我再放松一点,待到十年了,你还有什么理由不让他落户?或者因为他不能落户,他的子女无法在这接受教育,他也不能在这个地方享受廉租房,为什么不行?我在这里有就业,我就在这里有交税的,这里的经济有我的贡献,像上海这样的城市,非上海户籍劳动力都超过一半了。在国际上,哪怕是对国际移民,只要他是合法就业的,就能够平等地享受公共服务。

所以,与户籍挂钩的公共服务差别化待遇,是不符合人类经济社会发展的趋势的,要建设全球文明城市,实践富强、民主、文明、和谐、倡导自由、平等、公正这些价值,要把社会主义价值观体现出来,那么与户籍挂钩的公共服务差别化待遇是不是文明的呢?现代文明的一个最基本的价值观就是保护弱者,或者保护穷人,但现在很多制度实际上是在保护富人。

增强代际流动性是一个城市的魅力所在

搜狐文化:公共服务资源的集中是否会造成区域间教育资源的不平衡?而中西部地区孩子在长大后进入城市会失去竞争力,从而形成一个固定的底层?

陆铭:很多人都是这么想的,但是让我们来回顾上海的历史,今天的上海居民,如果你问他祖辈是干什么的,现在大量的上海市市民,爷爷都是住在滚地龙里的。什么叫文明城市或者现代化的城市?它的最大的意义是说,来了以后,你的下一代是不一样的,用习总最近讲的话就是,增强代际流动性,通俗地说,我的爸爸可能是个穷人,但我有机会成为富人,这就是一个城市的魅力所在。

那现在问题在哪里呢?一个人如果能在上海就业,就说明在这个城市里面,上海对他是有需求的,上海最短缺的工作岗位就是餐馆服务员、护工和保姆,这三个职业的从业人员可能教育程度不高,但恰恰在越大的城市,越需要类似我刚才讲的这些生活消费服务员。

那么城市应该做什么事情?第一,静态的来看,有需求让他来,如果你不让他来,那价格就提高,最后受损的是本地人。第二,来了以后他不是收入不高吗,可能他的孩子不能受到很好的教育,那就在公共服务里面,增加他的孩子接受良好教育和获取高收入的机会,来增加代际的流动性。你看美国伟大在什么地方?美国很多的名人,有成就的人,都是生活在贫困家庭的。20年奋斗以后,他成了这个社会的精英阶层,这就是美国梦。中国只要努力,我们就也一定能够增加代际的流动性,实现我们的中国梦。

市场应该是配置资源的决定性力量

搜狐文化:您一直在讨论政府和市场的问题,那您觉得政府对市场的管控边界在哪?

陆铭:用十八届三中全会的话来讲就是,让市场成为配置资源的决定性力量,但是政府更好的发挥作用,这句话我们来具体梳理梳理。

首先,充分利用价格机制,比如说供给需求,当供给短缺的时候,价格就会往上涨,那么政府应该对这个价格起反应,比如说房价很贵,你就要造房子,增加供给,不要抑制需求。抑制需求就是反市场的。当然我不是说所有的需求都合理的,投机性需求需要适当抑制,但即使如此,也应主要通过税收等价格机制。但总的来讲,在价格上升的时候,最重要的应对是增加供给。第二,有的东西没有价格,或者说它的价格不是一个市场价格,你一定会碰到短缺,比如说医院人满为患,学校上学难,像这种不能让价格完全由市场供求来决定的领域,那你看到短缺更要增加供给。政府不能说有短缺,就限制需求,让有的人不要上学,这是不对的。第三才是什么呢?它不是第一种,又不是第二种,它是根本没价格,这个时候政府要做好规划,比如说公园是没有价格的,那我就要考虑,城市要有多少公园,公园怎么布局,公园应该要有多大,怎么设计,这是政府该做的事情。我总结一下,第一,充分利用价格机制,第二,缺乏价格机制,看是不是有市场别的情况,比如短缺和排队。第三,两个都没有,政府就要科学规划。我刚才讲这个边界,实际上就是在讨论,市场该干嘛,政府该干嘛。但你会发现,我们现在很多的政策,都不是在政府更好发挥职能,而政府实际上是在跟市场对着干,没有让市场成为资源配置的决定性力量。

中国的城市还远没有到供给很难的地步

搜狐文化:如果人口自由移动,人们不断涌入城市,那城市的公共服务或者说配套设施如何来让有限的资源去承载人口需要?

陆铭:中国今天的问题,还远远没有到增加供给很难的地步,我们现在主要的障碍都是制度层面的障碍,比如说以住房为例,真正一个城市如果碰到住房供应弹性很小的时候,是什么状态呢?是这个城市碰到自然边界了,比如说你看东京,左边是山,右边是海,它没办法了,造机场必须要去填海,这种城市在中国,我可以说几乎没有,中国只有在西部,极个别地方,比如说兰州,它是建在一个河谷里面的,很难扩张面积,还有厦门,厦门是个岛,但很少有这样的城市,上海都不是这样子的,北京更不是这样子的,我们城市还有大量可开发土地。另外,在可开发土地里面,你多少比重用来做工业,多少用来造商住?第三,在商住里面,你多少用来做写字楼,多少用来做住宅,第四,你在造住宅楼的时候,你是造5层还是造50层,都是可以有弹性的,但这些却严格得到了政府的管制。

在有需求的地方增加供给是有效的,可持续的。我们现在问题是,现在大量的供给都用在了没有需求的地方,我们在人口流出的二三线城市造了大量的房子,造了大量的工业园,这是不可持续的。所以,我们要纠正一个思想上的误区,现在大城市(包括一线城市)还远远没有到供给是有限的地步。严格说来供给是有限这句话是不对的,因为永远都是一个成本-收益比较问题,就算到了东京这样,他考虑的问题无非就是我再进一步填海,如果说我填海这个成本太高了,造出来的房子,我把填海成本算进去,可能没有人买的,那我就不填了呀,如果我这个地方是有人买房子,我为什么不去填海啊。当然,从开发角度来讲,还有别的成本要考虑,比如填海可能会破坏生态,生态是没价格的,那是另外一码事。但是中国今天有哪个城市真的碰到这样的“无法增加供给”的问题?

中国体制可能让我们做得比欧洲更好,但也可能更差

搜狐文化:您之前说要避免中国陷入欧元化的危机当中,因为我们和欧洲其实有很多相似性,但如果我们要避免这种误区,有哪些优势?

有的,应该是更容易才对。第二,如果要说是个优势,按照道理来讲,中国地区间的矛盾,只要我们的思路是对的,中国的中央政府对于地方政府的协调能力是更高的,但是欧元区毕竟是很多国家,比如希腊出现债务了,欧洲还要讨论一下要不要救助,中国不需要。但是中国体制是什么样的?在中国体制下,如果政策是对的,我们可以比欧洲做得更好。但如果政策方向是错的,我们甚至有可能比欧洲做得还要更差。

比如说像我前面举的例子,到欠发达地区大量造房子,开工业园,那这个政策不也是政府实施的吗?

搜狐文化:这就是一体两面。

陆铭:一体两面,包括像我书里面讲的,地方政府欠了那么多债,发行城投债券,尤其是欠发达地区远远超过了他们的偿还能力,这不也是发改委批的吗?

所以在具体例子里面,如果我今天讲这个东西是对的,那对于人口流出地就少批点债,少给点地,那事情就做的可以比欧元区更好。比如说,像中国出现人口流动障碍的时候,你可以动用行政权力要求一线城市必须尽快降低户籍门槛,也可以的。但现在我们用力似乎用反掉了。

搜狐文化:像现在这种政策形成,它在历史上是一个怎样的路径?

陆铭:历史上的路径是这样子的,中国自古以来,就是高度分权,什么意思?地方很强,但是基本上到了20世纪90年代以后,中央政府加强了对整个国家资源配置的调控能力,然而问题又来了,地方各自为政的这套东西没改过来。有些方面中国做的很好,比如开奥运会,的确体现了举国上下一条心的作用。但在我今天讲这个问题里面,我们在加强中央政府能力的同时,却没有很好地去协调地方间关系,所以最近有一个非常重要的课题,就是在财政制度上,怎么能更好调整中央和地方关系,包括怎么去激励地方和考核地方官员的政绩,如果按照目前这个做法,每个地方都要考核GDP总量,那当然就是欠发达地区最好人多点,地多点,钱多点。对发达地区来讲,如果大量的公共服务都让地方来出钱,那它的想法是,那就先保障户籍人口。

所以,该解决的问题没有通过我们的优势把它解决得更好,相反,造成了更多的问题,因为我们的资源配置方式不是按照市场规律来的,而是政策反市场来运行。

搜狐文化:除了人口要开放自由流动,那还有没有其他要素也需要开放自由流动?

陆铭:几个生产要素都要开放。第一,中国的人要动起来,让老百姓自由去选择,什么地方收入更高,什么地方就业机会更好,什么地方更宜居。第二条,地的配置要跟着人走,如果是市场经济国家,一定是有就业机会的地方,有投资回报,有投资回报的时候,就需要去造房子,或者盖企业,地要跟着人走,不能是人口流入地控制土地供应,人口留出地增加土地供应,这是反市场的。第三,资金的价格一定要反应回报。资金价格就是利率,现在我们很多的资金都是低利率或者是免费,低利率就是指银行的贷款,而且现在货币政策很宽松,而财政转移是“免费”的,所以大量钱的流向不是往投资回报高的地方流,而是在往投资回报低的地方流。所以现在三个生产要素市场,劳动力市场,土地市场,资本的市场,同时出问题了,本质上就一句话,就是价格应该反应回报,但现实中却被扭曲,资源配置也不按照回报来。

人口向大城市集中的趋势不会逆转

搜狐文化:要实现人口自由移动,首先要从哪些环节开始?

陆铭:其实就算政府再怎么管着,制度改革怎么滞后,人还是按照规律在流的,你看像东部人口的流动,向大城市集中的趋势有没有停止或者逆转?没有。

搜狐文化:那您怎么看近年来出现的返乡潮?

陆铭:这个主要是政府作用的结果,因为他们在人口流入地没有被接纳,同时,经济增长速度在下滑,那他当然就回去了,但这不是主流,也许在一部分人和一部分地区有返乡潮,但整个中国的人口还是在往东部和大城市集中,这个趋势并没有发生逆转。

如果你要顺应这个主流趋势,还是要逐渐地去实现公共服务的均等化,先把户籍跟福利之间的关联削弱,慢慢做到向文明社会进步,要体现公正的价值观。

搜狐文化:从户籍中解脱出来。

陆铭:你可以用这样的一个说法。当户籍制度本身慢慢地变成了仅仅是人口注册的依据,人口自由流动基本上就实现了,但这个过程可能是需要若干年来实现,但我的意思就说,户籍制度改革速度可以加快一点,门槛可以降低一点,特别是对低技能的劳动者,如果你按照目前这样做下去,既无效率也无公正,也不可持续。

搜狐文化:如果继续按现在这种方式做下去,中国发展的危机在哪里?

陆铭:首先是经济,有需求的地方没有供给,大量经济增长的空间实际上被抑制住了,经济增长的下滑跟这个有关,具体体现就是中国的东部和大城市对于全国经济的带动力没有释放出来,这是经济层面的。

第二就是社会层面的,如果社会上始终有一部分人和另外一部分人,权利是不对等的,那么社会矛盾就会越来越大。因为你把人区分成不同身份了,人就会想尽各种各样的办法来变化自己的身份,比如说通过离婚买房子。你要管人嘛,如果我被管了,我就会想我怎么才能从被管的变成不被管的。

第三就是整个社会政治经济积累的矛盾会突出体现上债务上面。债务背后什么呢?你把大量的资源投入到没有需求的地方,短期里你造个工业园,造了一条路,好像看起来GDP增长起来,但是工业园造好了没有厂,道路造好了没车跑,那就是当初借债投进去的钱没有回报啊。那么债务上去以后,债务最后还是要还,就会形成通货膨胀的预期。通货膨胀预期起来后就会反应在房价里面,人们去买房,觉得这才是保值的,房价就又起来了。那你按照这条路走下去,压力越来越大,讲的通俗点就是,按下个葫芦起个瓢。最终,只有尊重经济规律包括城市发展的规律,才能将问题理顺,并加以解决。

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