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市场决定城市规模

不充分认识到城市发展的客观规律,不重视价格机制的基础作用,会给政府工作带来巨大困惑

当前有关特大城市的人口规模如何决定和调控,有各种观点和主张,相关讨论中存在很多理论和思想中的模糊地带。本文试图说明:市场价格机制应该在调控城市规模的进程中起决定性作用;政府的作用应在没有价格机制的时候去建立价格机制,而在无法运用价格机制的领域,再用行政手段来弥补市场的缺陷;在政策上,应该防止政府忽视市场机制建设,而用行政力量取代市场功能。

价格机制应起调控城市规模的决定性作用

城市规模本质上是个企业和居民的选址问题,是经济主体权衡利弊的结果。因此,城市规模有其发展规律,而城市发展规律可以用“DCPSP”来概括:需求(Demand):企业选址追求的是利润最大化,个人选址反映的是对美好生活的向往,人口向收入更高、就业和生活质量更好的地方迁移;约束(Constraint):企业和个人的决策面临资源与环境容量约束;价格(Price):通过市场价格调节,城市规模必然小于容量约束,而不会突破约束;供给(Supply):虽然在短期内资源环境的总量是给定的,但在长期,资源和环境的总量可以通过经济增长以及技术和管理手段革新来增加;政策(Policy):价格机制并不是万能的,价格机制无法解决外部性问题,政府可以减少负外部性,增加正外部性。

上述规律,体现了市场经济作为配置资源的决定性力量。政府的作用体现在两个方面:第一,通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给,比如通过西电东输和西气东输增加能源供给;第二,政府可以通过政策来减少负外部性,比如在出现环境污染和交通拥堵的负外部性问题时,征收排污费和车牌税。同时,在存在知识外溢这样的正外部性的领域,通过政策来增加正外部性,比如举办公益性的文化活动。

在政府发挥作用时,也需要借助价格机制最大化资源配置效率和人民福利。例如,在通过公共投资来增加资源总量时,应对资源使用者征收与投资相适应的费用。当然,如果政府想在效率基础上增加平等的目标,可对低收入者进行补贴,比如实施阶梯型的水价和电价。

此外,在出现外部性问题时,需要将市场价格机制与行政手段进行最佳的配合。比如管理群租时,不同环节的治理机制各有不同。有些是有外部性但可以运用价格机制来治理的,比如对于环境卫生问题可以运用罚款机制;有些是有外部性但缺乏价格机制的,比如公共安全,对于在群租房内实施违法活动的,要通过法律途径来治理。而有些是没有外部性的,则应该交给市场去调节,例如人均居住面积的大小并不影响其他人,其成本和收益都是由承租人来承担的,这应让市场根据供求决定,而不应是行政干预的目标。

用行政手段控制城市规模弊大于利

在城市规模的决定这一问题上,有两个思维误区影响着政策制定:第一,人为地设定城市的“承载力”缺乏理论基础。事实上,这个“承载力”如果是指环境资源总量,在长期是动态可变的;在短期,如果存在市场的价格机制,承载力不可能被突破。因此理论上,不存在以“承载力”为由的控制城市规模政策。第二,在市场和政府之间是可以有明确的理论来划分边界的。在市场能够发挥其配置资源的决定性力量的时候,政府不应用行政力量取代市场。因此,在国际上没有直接运用行政手段来管制国内跨地区人口流动的先例,也没有人为规定人均居住面积的先例。

如果不充分认识到城市发展的客观规律,不重视价格机制的基础作用,会给政府工作带来巨大困惑,甚至出现事倍功半的结果。

在规划城市未来人口和空间时,如果住房、基础设施和公共服务的增长跟不上人口的实际增长,价格将会调节供求。如果住房供应不足,房价上行压力将始终存在。而在基础设施和公共服务方面,由于缺乏价格机制的调节作用,在出现短缺的时候,就可能不得不用行政手段来强制平衡,容易引发群众不满。因此,特大城市必须要科学地预测人口增长趋势,避免在未来出现更严重的城市病,以及基础设施和公共服务的短缺。

但如果对城市人口规模采取行政性的管制政策,就会优待户籍人口。公共服务广覆盖的作用是缩小收入差距带来的福利差距。如果将公共服务与户籍挂钩,户籍门槛又与技能挂钩,那么公共服务的覆盖对象并不是最低收入群体,其作用反而是扩大常住人口中的福利差距。同时,对于低技能者设定更高的落户门槛,必然导致这部分劳动力供给不足,结果导致其短缺或劳动成本上升。

实施市场主导的城市规模管理政策

如果要让城市实现发展、绿色、共享等几个目标,在经济增长、环境宜居和社会和谐之间寻求共赢,建议相应采取以下几个方面的政策组合:第一,进一步引入价格机制来实现基础设施与公共服务的供求平衡。对于基础设施和公共服务的投资成本,应该用价格机制让享用者付费,这样,价格本身就会反映城市居住的成本,从而影响一个人是否进入特大城市的决策。

第二,对于城市发展中的外部性问题,应首先运用价格机制来应对。针对生产和生活中存在的正、负两方面的外部性,合理设计价格机制,可以将社会的环境、拥堵等成本分摊给造成这些问题的个体。同样,也可以让产生社会正效应的个体得到更高的收入。这些价格机制也可以影响不同类型的行为的发生,进而影响个人或企业的选址决策。政策上如果不能用价格机制来让实施外部性行为的主体承担成本,那么,在本质上,这就形成了相关行为人的特权,与市场经济的公平原则是不符的。

第三,在价格机制发挥决定性作用的同时,对于城市规划中涉及的难以有价格机制的环节,比如绿地的面积和布局,又比如建筑物的容积率,应多方引入科学研究和专家意见,同时,借鉴国际经验,提高规划的科学性和先进性。城市规划应综合考虑经济、社会、环境等多方面因素,让规划跟上经济社会发展的实际需要。

第四,基于共享理念,实施对于合法就业的常住人口公共服务均等化。一个人能够在一个城市就业,本身就是各种生产要素市场综合作用的结果,反映了城市产业发展所产生的就业需求。国际上的普遍做法是,合法就业人口是城市的贡献者,因此需要对等地享受公共服务。即使对于外国人,只要能拿到工作许可,也同样享受基本的公共服务。从长期来看,所有常住人口是城市发展的人力资源,应得到平等的公共服务,并成为提升城市人力资源战略的实施对象。

作者为上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任

(此文发表于《财经》杂志2016年4月19日。)

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