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中国城市发展规律下的“真挑战”

未来,国家的发展将由大都市和都市圈引领,在此全球趋势之中,谁先占得先机,谁就将拥有21世纪。2015年底,中国的中央城市工作会议说,要尊重城市发展规律。城市发展的最基本的规律就是,跨地区的移民将越来越多,而且将集中在大城市和特大城市。

现在全球范围都出现移民争夺战,其原因主要还是为了经济、社会发展的可持续性。而从移民的分布来看,则主要集中在一些大都市和都市圈。比如说,在加拿大,移民主要集中在MTV三大城市(蒙特利尔、多伦多和温哥华的英文缩写)。在发达国家出现比较严重的老龄化问题,吸引移民也是为了应对人口老龄化危机,让经济发展可以持续,也让原住民的福利和社会保障可以持续。在各个国家动用自己的政策来适应国际移民的需要的同时,中国的情况还好一些,城市化进程可以继续补充城市工业和服务业的劳动力,在率先面对人口老龄化问题的大城市,外来人口恰恰是经济发展和养老保障可以持续的“红利”。看清楚这个世界大势,是讨论未来中国城市化道路和制定城市化政策的先决条件。

中国需要很多的内部改革来释放制度红利,推进城市化进程和移民在流入地的市民化。以此为目标来检视当前的制度,就会明白,释放改革红利任重而道远。以特大城市的积分制(即外来人口通过积分实现落户的制度)来看,中国国内移民政策之严堪比发达国家对外国移民的政策。当然,从现实的需要来看,当户籍仍然与福利挂钩,户籍制度一下子放开还不现实的情况下,通过积分制作为户籍制度改革的过渡方案,缓解改革压力,这并不错。但是,应该看到,在发达国家实施的移民积分制是针对外国移民的,而且,大量在积分的外国移民在分数达到要求之前,还没有到目的国去。相比之下,在中国,北京、上海的积分制是已经存在大约40%的常住人口没有当地城市户籍的背景下。也就是说,如果按目前的制度,而外来人口持续增长,那么,中国的特大城市很快就会有超过一半的常住人口受到现有公共服务和社会保障制度的歧视。而深圳早已经是一个非本地户籍人口超过户籍人口的城市,好在深圳的大学不多,户籍并未成为容易上大学的特权,同时,在深圳外来人口的子女上公立学校门槛较低,户籍并未造成剧烈的社会矛盾。这样的对比说明,或者将户籍的门槛对常住人口大幅度降低,或者将户籍与福利的关联逐步抹掉,否则,由户籍造成的公共服务歧视将越来越是个严重的问题。这才是中国城市化(尤其是大城市和特大城市)面临的真正挑战。

我多次引用过关于美国的研究,在美国一个高科技劳动力移动到一个城市去,它会带动五个劳动力需求,其中有两个是高端的服务业劳动力,另外三个是集中在消费型生活服务业,而这三个人技能水平相对较低。也就是说,按照美国这样一个比较自由的国内移民情况来看,一个移民流入地的高技能劳动力和低技能劳动力配比是1:1的关系,两者是“互补”的。如果我们知道这样一个规律,大家想想,像北京和上海这样的地方,已经吸引了大量的高技能劳动力流入,但是在政策上却限制低技能劳动力流动,由于存在互补性,高技能劳动力的流入带来大量对低技能流动力的需求,但是后者的供给却被移民政策(户籍制度)限制了。我们有证据告诉大家,户籍制度越严的城市,其吸引低技能移民的比例是越低的。大家想想,需求大大增加,供给却被管制住了,当然在劳动力市场上它的价格就上升。于是,在数据上可以看到,低技能劳动力的工资上升得比高技能者更快,在大城市也是这部分劳动力明显更为短缺。有学者认为,在沿海地区出现了劳动力短缺,在城市内部低技能劳动者和高技能劳动者之间的收入差距有缩小的趋势,这说明户籍造成的歧视在缩小。而我认为,已经有的研究恰恰说明,这些“看上去很美”的趋势是对于低技能劳动力的落户歧视造成的。

城市发展一方面需要移民,但是移民的确带来很多相应的问题,中国城市未来所面临的真挑战必须在政策上得到应对。首先,未来中国面临全球竞争,还将向国际移民(在国家间主要是高端人才)采取越来越开放的政策。如果既有的政策不加快改革,未来如果一边在欢迎国际移民,一边在管制国内移民,一定要避免这种局面出现。第二,移民带来互补性和多样性,这对经济社会发展是好事,尤其是文化和科技领域,文化和民族多样性有益于产生重大的思想,特大城市的真正挑战在于,不同的人习惯、文化、宗教都不一样,如果移民的融合做得不好,多样性就可能转化为冲突。如果移民是经济社会发展所必须的,那么,促进移民在人口流入地的融合就是必须的。在西欧,问题不是出现在移民上面,问题是有移民、缺融合。中国今天在特大城市如何去应对大量增长的国内和国际移民的各方面影响,促进社会融合,应该立即提上议事日程,不能再拖了。

各种各样的研究都说明,移民对于人口流入地的经济社会发展是有益的,但低技能劳动力的流入的确会带来一些新挑战。低收入、低技能的移民在为城市居民提供服务,他们在为城市发展做贡献,如果没有他们,城市无法运转,商务成本和服务价格都会提高,城市竞争力会受影响。但恰恰是因为低收入、低技能劳动力的流入可能会带来更高的收入差距。因此,在人口流入地真正的挑战是如何让城市的收入差距不至于引起负面的社会后果。对此,应对的办法就是公共服务均等化,用公共服务均等化来缩小由低技能、低收入移民流入所带来的社会贫富收入差距的扩大,这就需要作为人口流入地的国家和地区做出非常明智和长远的政策选择,不能用非常保守和狭隘的眼光把公共服务仅限于原住民,当政府这样做的时候,不仅没有缩小常住人口之间的收入差距,反而是在扩大本地户籍人口和外来人口之间的收入差距和福利差距。在最近的中央城市工作会议中,提出要将公共住房覆盖到非本地户籍的常住人口,这个政策导向应该尽快落实,只有这样,人口流入地才可能获得经济发展和社会融合的双赢。

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