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供给侧改革亟须加强供求的“空间匹配”

供给侧改革的本质是要让供给和需求相匹配,在结构调整中提升经济增长的速度与质量,改善人民的福利。笔者认为,当前的供给与需求不匹配在很大程度上是个“空间不匹配”问题,供给侧改革需要加强供求的“空间匹配”。

中国当前正出现一系列供给与需求在空间上不匹配的现象。一方面,在人口流入地,人口的快速增长带来了大量基础设施和公共服务的需求,而相应的供给却相对不足。特别是在特大城市,现有的基础设施和公共服务供给往往是根据10多年前对现在的“人口规划”来投资的,而实际上的人口增长远远超过了多年前的预测。人口流动的主要动因是就业与收入,体现了人民对于美好生活的向往。因此,面对由人口流动带来的需求,亟须加大对于基础设施和公共服务的投资。

另一方面,在人口流出地,大量的基础设施投资、新城和工业园建设已经出现过剩,房地产的库存严重,人口流出的农村地区有大量住房闲置。同样道理,人口流动是出于对就业和收入的追求,一个地方如果没有足够的具有比较优势的产业发展空间,盲目加大投资或者是大量建设住房的结果就是,新增的投资回报低下,不能为相关的地方政府负债提供足够现金流。当前,中国已经出现人口流出地负债率(地方政府负债与本省GDP之比)更高的现象。类似的前车之鉴是,美国的底特律在失去汽车产业这一发展动力之后,当地政府希望通过基础设施的建设而留住人口,结果却是人口继续流出,大量投资没有足够回报,出现了政府债务危机,这一案例值得深思。

在上述供给与需求在空间上不匹配的现象背后,有两点主要原因。第一,经济增长与地理之间的关系没有得到充分的重视。现代经济的核心特点是强大的、不以人的意志为转移的规模经济效应,它具体地体现在城市(尤其是在大城市)具有更强的投资的规模经济效应、劳动者和企业的专业化效应,以及劳动者自身经验积累和相互之间的学习效应。正因为这样的规律,在全球范围内,人口向少数大都市为核心的都市圈集中的趋势仍然在进行之中,不仅发展中国家如此,在已经完成城市化进程的发达国家也是一样。如果不充分尊重人口流动背后的经济规律,那么,在人口流入地的基础设施与公共服务供给规划将长期滞后于人口增长,而在人口流出地的过剩投资将埋下地方政府债务的隐患。

第二,现有体制之下,财政和公共服务提供体制不能适应人口跨地区迁移的趋势。从人口流出地的角度来看,大量低技能劳动力从乡镇转向城市、内陆转向沿海,成为制造业和服务业的劳动供给。低技能劳动力在家乡接受的中小学教育形成的人力资本在其流入地产生回报,这使得人口流出地政府缺乏激励进行教育投入。而在劳动力流入地(特别是大城市),由于人口跨地区流动的经济规律未被理解,大量外来人口不被认为是本地发展所需要的,同时,我国的地方性基础设施和公共服务的投资主体主要是地方政府,因此,人口流入地不愿意为外来人口产生的基础设施和公共服务需求投资。不仅如此,人口流入地的地方政府还片面地把人口流入作为城市病的原因,把对于随迁子女教育歧视作为阻碍外来人口流入的政策。

针对上述现象,当前的供给侧改革应该加强供给和需求的“空间匹配”,尤其是基础设施和公共服务的供给和需求的“空间匹配”。具体来说,我提出以下几点建议:

第一,加大对于人口流入地的基础设施和公共服务投资,对应于跨地区迁移人口的公共服务(尤其是教育)应加强中央政府的投资。一个地方的基础设施和公共服务投资应适应于人口增长趋势,对于人口流入地出现的“城市病”应主要通过供给侧增加投入来进行治理。在基础设施方面,特别要加大对于大城市地铁项目和都市圈内部城际铁路的投资。在公共服务方面,尤其要加大对于人口流入地的教育和医疗设施投入,并实现常住人口的公共服务均等化。特别是,中央政府在加大对于基础教育投入的同时,应尽快实现基础教育资源可随人口流动而携带,促进农村留守儿童在其父母工作地接受教育。

第二,建设用地使用权的空间配置要与人口流动方向相一致。近十余年以来,我国建设用地的空间配置严重落后于人口流动的趋势,如果这一问题不得以改变,未来,在人口流入地将持续存在高地价房价的现象,而在人口流出地,工业园、新城闲置的现象也将长期存在。为此,应加快土地制度改革,允许土地利用效率高的地区以有偿的方式向土地利用效率低的地区转入建设用地指标。对于举家迁移进城的农民,应允许其在自愿且得到合理补偿的前提下跨地区转让其宅基地对应的建设用地指标,相应地将其空置的宅基地复耕为农业用地。

第三,对于人口流出地政府的考核要更注重人均指标,而非总量指标。经济发展和人民福祉的提高主要体现为人均GDP和人均收入,而不是GDP和收入的总量指标。因此,如果对于人口流出地采取GDP总量增长的考核指标,地方政府就会出于追求总量经济增长的目标而盲目加大投资,甚至不惜负债发展,同时,设法阻碍人口的流出。因此,对于地方政府的考核必须分类,人口流出地要更加注重人均的经济指标和非经济指标。此外,配合人口流出地的考核指标变化,财税体制要有相应的调整。要削减基于生产的税率(如增值税),提高消费税和所得税在地方财政收入中的比重,增强人口流入地接纳外来人口市民化的激励。

第四,对于人口流出地的过剩投资,包括新城、工业园和基础设施投资要进行清理,对于这些项目对应的地方政府债务应该予以适当的核销,并对相应地方政府未来的负债进行更为严格的限制。各地政府都应加强对于本地发展经济的地理条件和比较优势的研究,对于部分零散分布且位置偏远的工业园,要认识到其缺乏项目投资的趋势并不是短期现象,如果继续投入,超标建设基础设施和新城只会带来日益严重的投资回报低和负债严重的问题。中央对于人口流出地的财政转移支付应更多地投入到教育、医疗等公共服务,以及与当地比较优势产业相吻合的基础设施中去。

原文发表于《东方早报》

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