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公正与效率不可兼得吗?

在一个大国内部,随着城市化的推进和工业、服务业的发展,存在着大国发展中的统一、效率与平衡三个目标的冲突。如果要化解这个冲突,需要放弃在经济资源均匀分布意义上的“平衡”,转而追求城乡和地区之间在人均GDP和人均收入意义上的“平衡”。而为了实现兼顾统一、效率和平衡的国家战略,应以社会科学研究理性地认识城市化和区域经济发展的规律,以公正为价值,促进市场统一和劳动力的自由流动,最终促进资源配置效率的提高,实现经济和社会的健康可持续发展。这三个原则也是建设现代文明国家所应该追求的基本价值。

当前中国正处在转型和发展的关键时期,市场经济本身的一般规律和中国特殊的制度背景纠缠在一起。针对转型和发展中出现的问题,一些公共政策的出台非常急促和草率,对于公共政策制定的原则缺乏共识,对政策的后果也缺乏全面的预估。为此,我将围绕城市化和区域经济发展的问题来对公共政策的原则进行讨论,力图将市场经济的一般规律和扭曲的制度环境所造成的问题区分开来。本文的主旨在于阐明:理性、公正和效率既是公共政策制定中应该被遵循的普遍原则,也是建设现代文明国家所应该追求的基本价值。如果围绕中国一些重点现实问题(比如中国城市化和区域经济发展),这三者也关系到中国作为一个大国的发展战略。

大国发展:统一、效率与平衡的冲突

当前中国的发展问题,如果要挑一个最重要的话题,我看就是城市化和区域发展的问题。这里涉及到的方方面面太多,争论也非常多。

开宗明义,城市化和区域经济的发展本质上是一个选址问题。换句话说,城市化的进程和区域经济的重新布局,它的微观基础就是个人与企业的选址。人在理性的决策之下,其选址是基于对收益和成本的比较,只要收益大于成本,人就会选址在这个地方就业,企业就会选择在这个地方经营生产。反之,如果在一个地方呆着的成本超过收益,那么就会选择离开。

当下在公共政策的讨论里,对于城市化特别是大城市和特大城市的发展,过于强调城市发展所带来的成本,因为城市发展所带来的生活成本上升,城市的拥堵、污染、犯罪等问题,相对是易于观察的,人们比较不关注和讨论比较少的是城市发展的收益。其实,城市扩张有成本我们都知道,但是很难解释为什么当大城市已经出现我们刚刚所讲的种种城市病的时候,人们仍然会选择往大城市集聚,这里一定有城市扩张的好处被我们忽视了。

我个人最近的研究一直致力于用微观的数据,来解释为什么城市的发展可能会给企业和个人带来各种各样的收益。比如,我的研究试图去解释劳动市场上规模经济效益,为什么大城市能够提高收入,创造就业机会,提高劳动生产率?为什么一个城市的教育水平的提高和大学生的集聚,能够为这个城市的发展和现代经济增长产生正面的外部性?为什么在城市发展中不光需要大学生,而且也需要大量的低技能劳动者?现在的城市发展政策里面,包括上海和北京在做的一些事情,从落户政策、居住证政策到积分政策等都在排斥低技能劳动者。而我想告诉大家,为什么在大城市里既需要大量高端的劳动者,也需要大量的低技能劳动者,两者之间是“互补”的,从而为城市发展政策中反对歧视低技能劳动者找到理论和实证的基础。

在成本方面,当前的讨论也有一个重要的误区,认为大城市人口规模不断增长的过程中,城市病一定是越来越严重的。延续这样的思维方式的结果是,在政策制定上认为,要解决城市病的话就要控制人口。如果我们观察西方国家一些大城市的成长历程会发现,他们的人口虽然在不断增长,但是城市病却经历了一个从恶化到缓解不断得到治理的过程。这就说明城市病的解决本身应该依靠技术和管理的双管齐下,而不是简单的通过行政方式来控制人口。因此,我试图寻找城市病的形成机理。城市病的形成和城市人口规模之间其实并无简单的对应关系,甚至可以说,城市的规模经济本身还有利于降低治理城市病的成本。

中共十八届三中全会讲,市场应作为配置资源的决定性因素。在统一的大国里面有一个要素市场,这个要素市场决定了劳动、资本和土地三种最重要的生产要素的价格,影响着人们的成本—收益决策。在一个统一的市场里,这个国家的资源在区域间进行重新配置的时候,不应有行政性的力量或者制度性的因素作为阻碍。换言之,一个大国内部不应该设置生产要素重新在地区之间配置的制度性障碍,这样每个个体都可以在市场上获得生产要素的价格,从而可以判断其在任何一个地方选址的成本和收益是多少。

当然我们都承认市场不是万能的,存在“市场的失败”。经济学的理论告诉我们,城市发展同样存在市场失败的情况,集中表现在正外部性和负外部性两个方面。正外部性主要体现在,一个城市发展过程中集聚大量的高技能劳动者,他们会产生知识溢出效应,但是其给城市发展带来的正面效应并未充分体现在科学家、大学教授或医生的个人收入上,这种正外部性是市场失败的一种情况。还有一种情况是负外部性,如拥挤、污染、犯罪等问题给社会带来的成本,也不一定由施加这些负影响的人来承担。

存在外部性的时候,市场在配置资源和决定资源的空间分布的过程中,的确是有市场失败的,其结果不是最优的,这时候市场需要得到来自于政府的干预。什么是正确的政府干预呢?正确的政府干预方式应该是,应用一些政策来扩大城市的正外部性,包括人力资本的提升、发展教育、提供公共文化基础设施等。与此同时,政府可以通过一些管理的办法来减少负外部性。比如说在交通方面,可以征收拥堵费,征收牌照税;在环境治理方面,可以对排污进行征税。2015年非常重要的一件事就是新环保法的实施,排污的收费方式要做一个重大的改变,改为按日收取,这样就把污染的负面成本纳入到个人决策和企业生产的成本考虑里面。

这里,我想强调政府作用的结果。我们来比较两种状态,一种是完全自由市场经济,无政府的状态;另一种是有政府干预的状态。我想特别强调的是,在有政府干预的情况下,正确的政策应该是扩大正外部性和减少负外部性。这时个人和企业在本地居住或生产的收益更大,而成本更小了,他们会更愿意选择在本地居住或生产。也就是说,在一个良性的政府干预的市场经济下,政府的职能是在扩大这个城市的好处,而减少这个城市的坏处,政府的作用不是把城市做小,而是把城市做大,这跟当前政府采取的限制城市规模的政策导向是截然相反的。

如果有了刚才讲的市场和政府的良性互动的话,每个个体都在决定自己在哪里生产、哪里生活、哪里就业,这就决定了这个国家城市化的水平和速度,也决定了这个国家的城市体系有大城市、有小城市、也有乡村。进一步就能推出一个结果,一个国家在统一的市场下,在生产要素根据效率原则可以自由流动的情况下,一定是经济活动和人口在空间上的高度集聚,这是现代经济的一个共同特征。而在空间高度集聚的情况下,导致被政府和社会各界所认为的结果,就是经济发展似乎是“不平衡”的。

在这个分析框架下,继而能够推出三个目标即“统一、效率、平衡”之间的矛盾。由于统一的国家让统一的市场来决定资源配置,价格由市场供求加上合理的政府干预决定,每个人都有自己的选择权,包括移民的权利,企业选址也没有制度上的壁垒。个体在衡量自己的收益和成本比较的过程中,都在最大化自己的效用或企业的利润,在统一和效率都实现的情况下,资源在空间上的配置一定是高度不均匀的,这也是人们通常理解的“不平衡”。所以统一、效率和平衡三者之间存在一个“不可能三角”。

换言之,在统一、效率和资源均匀分布意义上的“平衡”三者之间存在矛盾的情况下,如果要三者都追求,不可能。如果经济政策是追求经济资源和人口在空间上的均匀分布,那么就得至少放弃掉前两个目标中的一个。历史上,曾经有些大国出现过解体,这时经济资源的空间集聚在很大程度上被阻止,但经济效率也同时被损失了,这不是世界的主流。相反,国家间通过经济一体化来追求市场统一和规模经济却是主流,其中最有代表性的就是欧盟的一体化进程。而在一国内部,虽然政治统一,但经济上如果存在市场分割,就会阻碍资源的流动,这样实际上也同时放弃了效率。具体而言,用政府的行政干预限制大城市发展,用大量转移支付、财政税收的优惠鼓励企业到中小城市发展,全国各地都在搞工业园,结果是工业园遍地开花,经济资源表面上是均匀分布了,但是也就没有效率了。如今新城建设如火如荼,根据国家发改委的统计,即便不考虑已经是城市人的人,现在全国各地新城规划的总人口是34亿。动用政府的力量来做所谓的中小城镇的发展和经济资源均匀分布所带来的结果最终是什么?当前中国均匀分布的区域发展政策和新城建设所带来的严重的低效率,已经给我们作了回答。

那么,“统一、效率和平衡”之间的矛盾到底是否有解?我认为是有解的,关键是怎么理解这个平衡,很多老百姓和政府官员对平衡的理解就是经济资源的均匀分布,实际上对经济发展来讲,更加重要的平衡应该是人均收入的均等化。世界银行的《世界发展报告2009》里的一张图,横轴是每个国家经济发展所处的阶段,纵轴是这个国家不同地方之间在人均GDP意义上的差距。我们可以看到,这些国家都走过了一个倒U形的曲线:经济发展的早期,这些国家人均GDP大概在5000美金左右之前的阶段,地区间差距的确是扩大的,但是随着经济的进一步发展,地区差距进一步缩小了。为什么会经过这样一个过程呢?经济学告诉我们,资源的区域间再配置的均衡结果就是人均收入的区域间均等化,如果存在差距,人们就继续流动,流动到在任何一个地方生活都一样为止,只要我们相信市场的力量,相信人口自由流动最终带来人均收入的收敛;而恰恰是人口的自由流动能够实现区域间真正意义上的平衡发展。当然,这种意义上的平衡发展,它的前提是经济资源在空间上的高度集聚。

为了具体做对比,我们先来看美国。在美国,每个州在全美的GDP份额和人口份额都是高度一致的。份额最多的州可以占到全国15%的GDP和人口,而排名后面的一些小州,总人口只有五六十万,它的经济活动和人口的空间分布是非常不均匀的,但是由于每个州在全国的GDP和人口份额是高度一致的,我们通过很简单的数学推算就可以得出,州之间的人均GDP几乎是一样的,这样的结果是不是很好呢?很好,有的地方发展工业和服务业,有的地方专业化于农场和旅游业。

再来看中国。中国的每个省在全国的GDP所占份额差距比美国小很多,同时,每个省所占的GDP份额和人口份额差别非常明显。同样,我们通过很简单的数学推算就可以得出,中国的省之间的收入差距必然非常大。对此,人们一直有一个非常严重的误解,认为中国的区域间发展不平衡,是由于经济高度向沿海发达地区集聚所导致。实际上,中国真正的问题在于,由于存在各种政策的阻碍,人口的集聚落后于经济的集聚。如果人口的集聚和经济的集聚是同步的,区域间的人均GDP是趋于一致的,而且各个地区的经济各有特色,分工很明确,则地区之间加强经济的分工与合作,反而有利于国家的统一。

公共政策:理性、公正与效率的兼顾

说明城市化和区域经济发展的具体问题后,我想借这个话题讨论一下公共政策的原则问题。现在围绕中国公共政策问题的观点五花八门,但我认为讨论这些问题之前,要把讨论的基础打好,先建立一些公共政策的原则。

(一)理性

我要提的第一原则就是理性原则,而这个理性原则的基础就是社会科学的研究。我认为,在社会科学的研究到公共政策的政策建议过程中,需要有三个要件,这三个要件分别是理论、数据和国际经验。

首先来说理论。公共政策的本质是要通过政策相关变量的变化影响另一个(或一组)结果变量。从一个因素到另外一个因素的影响和作用机制是要有理论分析的。坦率地讲,中国绝大多数的政策问题,既有的社会科学理论已经够用了。当然,我不能说现有的理论可以解决所有问题,而是说如果把现有的社会科学的理论用好,已经可以解决很多问题。为此,中国特别需要进一步吸取人类共有的社会科学知识,这些社会科学知识是没有国界的,是可以超越意识形态之争的。

在强调社会科学理论的一般性的同时,在应用层面,理论的确有适用程度的问题。对社会科学研究者来讲,有必要区分什么是“重要”的中国问题,什么是“主要”的中国问题。在一定程度上,我认为重要的中国问题往往带有中国转型时期的特殊性。换句话说,在中国研究中,重要的问题不一定是主要的问题。举个例子,大家都知道中国的储蓄率(国民储蓄与GDP的比率)很高,很多人也都来解释中国的高储蓄率。如果要拿既有的理论来用,的确可能在相当大的程度上解释中国的高储蓄率,但是对于中国来讲,真正在政策上、实践上重要的问题是,为什么中国的储蓄率比那些同样高储蓄的亚洲其他国家(比如说日本、韩国)还要高。中国当前的储蓄率比日本和韩国历史上的最高点还要高10个百分点,这10个百分点大概只占到中国总储蓄率的1/5,可能并不是主要的影响储蓄的部分,但恰恰是这10个百分点的储蓄率的研究是重要的,因为它事关中国如何能够回归正常的经济。比如,我和合作者最近的一项研究就发现,由于农村到城市的移民(以及城市间移民)不断增长,同时受制于户籍身份,很多外来移民预期未来将回到老家,并预期未来回乡后收入将下降,从而在当前更多地储蓄以备未来之需。换言之,移民由于社会保障覆盖率低,从而有更多的预防性储蓄,又由于未来迁移成本的原因,而不愿意消费耐用消费品。根据2007年的CHIPS调查数据估计,移民的消费比城镇居民低16%~20%。据此可推,户籍制度改革对于促进移民安居乐业、释放消费潜力和改善经济结构将发挥积极的作用。

第二个方面是基于数据的经验研究。有了理论分析以后,有的理论会告诉你X对Y的影响是正的,也有的理论会告诉你X对Y的影响是负的,当存在理论争论的时候,中国当前一个非常大的问题是大家不看数据。当理论告诉我们两个因素之间的关系可能是正的,也可能是负的时候,唯一的办法就是到实践里检验真理,到底是正的还是负的,要用严谨的数据分析来说明。中国特别需要的就是以经验数据为基础的研究,即判断在影响一个结果的诸多因素中,到底哪几个在起作用,在起什么样的作用。而在数据分析方面,要区分两种情况:一种是简单的相关性,一种是因果推断。有时,简单的相关性是非常说明问题的,但是在某些具体问题里,简单的相关性可能和因果分析的结论完全相反,这时的相关性分析就会产生严重误导。社会科学要往前进步,并且为经济政策提供更好服务的话,社会科学工作者就应该努力去求因果性。

第三个方面,中国特别需要看国际经验。比如说关于中国的经济发展未来在空间上到底有多集聚,城市化水平到底有多高,上海会成为多大的城市,城市大了以后会不会出现更严重的城市病,对于这些现实问题的讨论,我认为应该多看国际经验。很多我们现在做的政策跟国际经验并不相符,我们所相信中国会走的发展模式(比如低密度的新城),恰恰是被国外摒弃的。我最近在跟社会公众和政府交流的过程中,听到最让我担心的一种言论是,我们相信中国就是跟别的国家不一样,因为中国有一个强大的政府。但是我认为,中国这个强大的政府应该首先服从于科学规律。如十八届三中全会所说,要“更好地发挥政府的作用”,政府应该让政策跟市场经济、社会发展的一些客观规律一致起来,帮这些规律实现得更好,克服在这些规律下所产生的一些问题,而不是要逆转经济和社会发展的规律。我认为这是一定要讲清楚的问题,盲目相信“中国是一个例外”的结果是非常危险的。

为了说明经验研究和国际经验的重要性,我举些与城市化和区域发展相关的例子。首先,很多人把城市病简单地归结为人多,这是一个非常简单却又特别误导人的时间序列意义上的分析。如果城市人多必然导致城市病,那么要减少城市病,就只有减少人口。人口规模和城市病的关系似乎是因果性的,但其实不一定。或者说,即使两者之间有因果性,这种因果关系在影响城市病的各种因素中也未必是重要的。我们如果看美国和欧洲城市,它们的环境污染最严重的时候是在1950年代,现在这些国际大都市人是越来越多的,但是它的城市病问题反而比半个世纪前缓解了。在美国,虽然大城市的拥堵问题比中小城市严重,但随着时间推移,城市间的差距并没有发生什么变化。城市人口增加甚至有可能通过规模经济机制而有利于治理城市病,比如说,地铁的建设、城市排污设施等都具有规模经济性。大城市人多,产业结构更加偏重于服务业,对于资源的消耗反而比工业化的城市更小。也就是说,城市病在很大程度上是技术、管理和产业结构的问题。这样在政策上,就应该主要通过技术和管理的改进,以及产业结构的调整来治理城市病,而不是直接运用行政手段来控制人口。再退一步,即使城市人口真的是造成城市病的因素,城市病也只是在城市生活获得更高收入、更好就业、更优质的公共服务所付出的代价。前面已经说过,如果市场是配置资源的决定性力量,城市规模就是由个人和企业的选址决策决定的。政府如果要更好地发挥作用,就应该通过公共政策来扩大城市的正外部性,减少城市的负外部性,而这反而会让城市更大。日本的东京之所以能够成为全球最大的城市,就是因为当地政府的政策不断地提高城市的宜居程度,使得东京成为一个非常干净、交通畅通(地铁通勤为主)、并且犯罪率低的城市。

第二个例子,地区间差距的问题。很多人说中国的城市化水平越来越高,但是在上世纪八九十年代,中国的城乡收入差距是越来越大的,中国地区间的收入差距也是越来越大的,直到最近一些年才得以改善。这使得人们认为城市化是导致城市和区域经济差距扩大的原因,这也是非常简单的看时间序列的数据的相关性的结果。其实,不管是理论还是经验研究,或者是国际经验,都可以告诉我们,恰恰是城市化的过程,可以缩小城乡间收入差距,又恰恰是人口的自由流动,可以在集聚水平不断提高的过程中,有助于缩小区域间的差距。当城乡间和地区间差距扩大的时候,我们不能说是城市化的错,而是城市化进程中存在一些制度约束,导致城乡间和地区间的劳动力流动不自由。最近还有一个相关的讨论受到关注,即一些地方(比如东北)的人口流出。很多人认为这是个严重的问题,但是我们看发达国家的历史就知道,一个国家在城市化和经济发展过程中出现一些地区人口流出是很正常的,这是人口在空间上重新再配置的过程。有人可能会说,那些人口流出地形成了很多空心村,人口老龄化严重。可是我们也应该这样想,城市化必然导致农村人口减少,空心村的出现也是正常的。真正的问题应该是,在既有的制度下,那些人口流出的地区和农村有大量的老人、女性和留守儿童不能进城。而这些问题本身不是城市化的错,而是城市化进程中的户籍制度和土地制度出错了,否则,在别的国家的城市化进程中怎么没有出现这些问题呢?

(二)公正

很多公共政策涉及到每个人的个人利益,或者涉及到地方利益。在讨论公共政策的时候,如果要达到一个公正的结果,应该把每一个人放在一个“无知之幕”之后。这个原则是罗尔斯在《正义论》中提出的,其含义是,公共政策的决策者不要成为利益相关者,这样才能在决策时不失公正。在理想状态下,“无知之幕”应该作为我们这个社会讨论和制定公共政策时的原则。当然,现实中这个原则很难做到。那么,我们可以退一步,中国有一个古老的智慧可以用,“己所不欲,勿施于人”。孔老夫子这个提法更加适合中国当下的语境,它并没有排除在公共政策讨论里我们可以有一个立场,但是发表公共政策的观点和主张的时候,不要把自己不喜欢的结果强加于人,这样可以在最大限度上防止既得利益阻碍改革。比如说,如果有人主张保持中国的小农经济,在城镇化的问题上主张农民工就地城镇化,特别是希望他们不要到特大城市来了。对于持这样主张的人,我们应该首先问一问自己,为什么自己不到小城镇去?为什么自己及其家人不去做农民?

人们不能做到“己所不欲,勿施于人”,有时可能是在理论和经验上没明白道理,更多的时候根本上还是因为自己处在一个既得利益中。但是,我认为一个现代文明社会和民主社会的前提条件是,这个社会的公民能够学会“公共利益至上”的思维方式。如果每个人(或地方)都以个体的利益为追求,那么社会进步则无法实现。一个理想的社会应该在追求公共利益最大化的过程中寻求对于受损者的补偿机制。一个公民如果在拥有既得利益时,无法做到“己所不欲,勿施于人”式的公正,那么谁能保证在下一个公共政策的讨论和决策中,你不是既得利益格局的受损者呢?谁来保证你能受到公正的对待呢?

(三)效率

很多人都有一个误解,认为公正和效率之间不可兼得。事实上,公正的市场经济也是有利于效率的,甚至在结果上,还有利于收入的均等化。比如,在城市化进程中,自由的移民既是公正的,也是有利于促进经济和社会发展的,从而也是有效率的。对于收入的均等化来说,基于自由移民的城市化进程,也是有利于缩小城乡间和地区间收入差距的。

对中国这样一个拥有13亿人口、国土面积接近一千万平方公里的发展中大国而言,其国家发展战略必须考虑大国的地理特性。然而,中国当前由于地方主义所产生的各种保护本地市场的政策导致了严重的市场分割,使得劳动力、资本与土地等生产要素的跨地区自由配置面临严重障碍,并由此造成了不容忽视的效率损失。

与理想的目标相比,中国今天面临两个方面的效率损失:一是全局的效率损失。每个人都想着自己的利益,每个地方都想维护本地的利益,结果却损失了中国作为大国本应有的跨地区的资源配置效率。二是长期的效率损失。百姓往往短视,看不到经济和社会发展的长期利益;而政府官员的任期也短,又加强了政策的短期化。公共政策如果导致效率损失,结果可能导致经济的竞争力下降,这在全球化的时代是非常危险的。同时,制定公共政策如果不讲效率的话,实际上是对公共资源的浪费,是在浪费纳税人的钱,而这种浪费因为非常隐蔽,也缺乏法律等防范机制,对社会造成的损害可能比腐败更为严重。

此外,尽管中国作为一个统一的国家,由于在户籍和土地制度等方面还存在着大量不利于实现自由移民的障碍,借助于劳动力自由流动来达到人均收入均等化的机制未能有效实现。在这种情况下,中央政府不得不依靠财政转移支付的方式来支持内地发展,而这又与地方政府做大本地经济的目标相吻合,结果造成各个地方都大搞工业,各种产业园和开发区遍地开花,违反了工业需要集聚发展的经济规律。如果当前生产要素误配置的状况持续下去,则将造成更多的效率损失,进而危害中国经济的国际竞争力和经济发展的可持续性。同时,如果劳动力没有充分流动,欠发达地区需要为本地居民提供社会保障和公共服务,还要为本地提供基本建设,在存在收支缺口的情况下,地方政府往往有着借债发展的激励,进而形成当下规模庞大的地方政府债务。

概言之,在一个大国内部,随着城市化的推进和工业、服务业的发展,存在着大国发展中的统一、效率与平衡三个目标的冲突。如果要化解这个冲突,需要放弃在经济资源均匀分布意义上的“平衡”,转而追求城乡和地区之间在人均GDP和人均收入意义上的“平衡”。而为了实现兼顾统一、效率和平衡的国家战略,应以社会科学研究来“理性”地认识城市化和区域经济发展的规律,以“公正”为价值,促进市场统一和劳动力的自由流动,最终促进资源配置“效率”的提高,实现经济和社会的健康可持续发展。虽然本文是以城市化和区域经济发展为例,但这三个原则也是建设现代文明国家所应该追求的基本价值。

陆铭 | 上海交通大学安泰经济与管理学院教授,复旦大学教授、博士生导师

原载《探索与争鸣》2015年第10期,原题为《求解“不可能三角”:理性、公正与效率》

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