钟辉勇、陆铭，2015，《中国经济的欧洲化：统一货币区、央地关系和地方政府债务》，《学术月刊》，第10期，63-71页。

中国经济的欧洲化

统一货币区、央地关系和地方政府债务

                           钟辉勇  陆铭*

摘要：中国当前正处于理顺地方政府债务生成和治理机制的关键时期，为此，本文从央地关系角度梳理地方政府债务问题背后的经济学机制。本文指出，劳动力尚未自由流动和货币已经统一之间的矛盾是导致中国地方政府债务问题的深层次原因。由于劳动力未能充分流动，使得地区间的劳动生产率差异巨大，而货币的统一又使人民币汇率偏离了处于地理劣势且经济欠发达地区的劳动生产率，限制了它们通过货币贬值来增加出口的可能性。于是，借债成为“为发展而融资”的渠道，而对中央事后救助的期望又进一步加剧了地方政府借债的冲动。因此，在长期，中国地方政府债务治理的关键在于推进劳动力的自由流动，实现地区间劳动生产率的趋同，以适应统一货币区的需要，同时，也让人口流出地区摆脱对于过度举债的依赖。

一、     引言

在过去二十余年，中国各地地方政府累积了大量政府性债务，不仅影响到了地方公共财政的可持续性，也引发了金融市场对地方政府债务偿还能力的担忧。由于受《预算法》限制，地方政府不能直接从金融市场融资，转而主要通过设立融资平台公司的形式进行融资，但这实际上却打乱了中国传统的财政管理模式，也破坏了财政预算的统一性。[1]长期以来，地方政府以较低成本从金融市场融资，这同时就提高了金融市场其它借贷主体，尤其是民营企业融资的利率成本，在事实上挤出了社会投资。而在最近几年，随着地方政府融资越来越困难，地方政府通过融资平台公司以各种新的渠道继续借债，实际融资成本不断攀升，已经远远高于名义利率，而这又以另一种形式挤出民营企业的融资，并进而影响到货币政策对于实体经济的支持作用。政府债务对民营企业融资的挤出效应越大，其对资源配置的扭曲程度也会越高，不利于中国经济的健康可持续增长。[2]除此之外，债务也推动了地方政府对土地财政的依赖，推高了房价，让地方政府债务风险和土地财政风险叠加在一起，加大了地方债务治理的难度。[3]

随着2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即国务院“43号文”）的公布，国务院相关部委和各地方政府也后续出台了政府债务管理的相关文件，积极推动地方融资平台公司的转型。同时，从2014年年底开始，地方政府也积极引入社会资本，推广政府投资项目的公私合作伙伴关系（Public-Private-Partnership），即PPP模式，希望借此减轻地方政府的财政压力，提高政府投资项目的支出效率。尽管地方政府旧的借债模式已经不能再持续，但中央政府新的政府债务管理模式尚未建立起来，中国目前正处在地方政府债务治理的关键时期。

在中国经济分权和政治集权的大国治理模式下，中央和地方政府间关系（即“央地关系”）对地方政府债务规模的膨胀起着至关重要的作用。[4]中国作为单一制国家，中央政府对地方政府债务承担着事实上的“最后偿还人”责任，因此，地方政府债务的治理，核心环节是理清央地关系如何影响了地方政府债务，并分析债务产生的经济学逻辑，而这就涉及到区域发展战略，是以往关于地方政府债务的研究很少涉及的部分。随着中央政府逐步允许地方政府通过发行政府债券来融资，理清地方政府借债的机制，这对未来地方政府合理的借债发展也就具有了重大的实践意义。

本文的结构安排如下：第二节对比中国地方政府债务和欧元区主权债务、美国地方政府债务的异同，分析中国地方政府债务产生的经济学逻辑；第三节结合既有的相关文献，讨论央地关系对地方政府债务的影响；在此基础上，本文第四节提出中国地方政府债务治理的相关政策建议；第五节是本文的结论性评述。

……  ……

四、     结论性评述

中国当前正处于理顺地方政府债务生成和治理机制的关键时期，但目前对地方政府债务生成背后的经济学机制很少有研究涉及，而如果对其没有清晰的认识，相应地方政府债务的治理也就不能“治本”。本文通过中国地方政府债务问题与欧元区主权债务危机的对比，发现中国地方政府债务问题产生的根源在于劳动力的不完全自由流动和货币已经统一之间的矛盾。由于受户籍和土地制度限制，劳动力未能充分流动，这使得中国地区间的劳动生产率差异巨大，而货币的统一又使人民币汇率偏离了处于地理劣势且经济欠发达地区的劳动生产率，限制了它们通过货币贬值来增加出口的可能性。于是，借债成为“为发展而融资”的渠道，再加上目前央地关系下中央政府专项转移支付资金分配引起的地方政府的救助预期，又进一步加剧了地方政府借债的冲动。

在理解上述逻辑的基础上，我们就应该可以认识到,治理中国地方政府债务问题的根本在于消除阻碍劳动力自由流动的制度障碍，促进地区之间劳动生产率的趋同。在具体操作层面，治理地方政府债务不只是要控制债务的绝对规模，关键应该在于降低债务占GDP的比值，而这本质上是地方政府借债的产出效率问题。在目前中西部地区资源配置效率不断下降的趋势下，这些地区借债发展但产出效率低下，又进一步加剧了债务问题。因此，中国地方政府债务治理需要更多地运用区域的视角，要积极发挥东部沿海地区的经济集聚功能，通过“动人”为主的方式鼓励劳动力在流动中追求更高收入。同时，以“动钱”为辅，在财政转移支付的使用中，规范专项转移支付的分配机制，减少专项转移支付对市场配置资源功能的扭曲，尽量消除地方政府对中央政府的救助预期。在这种“动人为主、动钱为辅”的方式下，提高欠发达地区的人均发展水平，从而最终实现“统一的共同货币区、借债发展的经济效率和地区间人均发展水平趋同”的兼顾。