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盲目控制人口将伤及城市自身

(此文于2015年5月12日同步发表于《东方早报》的《澎湃》)

·安泰问政·

盲目控制人口将伤及城市自身

 

陆铭

在当前中国特大城市中,存在很多关于人口政策方面的争论。很多老百姓及地方政府官员,总是把特大城市发展过程中出现的各式各样的问题,简单地归结为人口过多导致的。实际上,这种简单的归因论并没有科学基础,却很容易提出误导性的政策建议,比如通过控制人口解决城市问题。

上海未来将有多少人口?

根据复旦大学城市规划研究院的课题成果,可以推测上海要实现持续发展所需要的人口。如果保持现有人口,不再引进新增劳动力,那么,2040年时,上海的人口总量将减少到1900万左右,但由于人口老龄化趋势明显,60岁以上老人总量从目前的347万增加到800万;占比从15%增加到41%,这显然是不可持续的。如果保证劳动年龄人口的总量不变,2040年上海人口就会变成3000万,此时劳动年龄人口的比例是下降的;而如果让劳动年龄人口的比例不发生变化,经济发展更加可持续,到了2040年的时候,人口数量就将变成5400万。当然,后一个估测中没有考虑到城市人口扩张过程中会出现生活成本上升,一部分人口人口会因此选择离开。所以,上海2040年的人口大致会介于3000万和5400万之间。

如果从国际经验看,上海未来人口数量还决定于中国未来的总人口数量。我自己的一项横跨142个国家的经验研究显示,一个国家最大城市人口数量差异有大约85%是由这个国家的总人口决定的。虽然上海人口和别的国家最大城市人口相比,似乎确实更多,但是如果把国家总人口考虑进来,从适应这个国家人口规模的首位城市人口曲线所在位置点来看,上海的人口远没有达到这个位置。因此,上海人口持续增长几乎是不可逆转的。据此模型预测,等到中国的城市化进程结束的时候,上海人口为4100万,与上面估计的3000万到5400万相符。

当前上海人口没有达到上述所预测的规模,一方面是跟政府调控有关,另一方面则跟中国整体城市化水平还未结束有关。中国还有接近一半人口在农村,还有几亿农民要完成城市化,这些人迟早会进城补充城市所需要的劳动力,使得上海的人口总量不断上升。如果不认识到这个不可逆转的进程,就会采取盲目控制城市人口的政策,从而会产生一系列连带的负面影响。

实际上,从国际经验来看,人口数量应该主要是预测指标,而不是控制指标。世界上几乎没有其他国家把城市人口作为通过行政手段进行控制的指标,大多数国际大都市都是把人口作为预测指标,比如纽约市(不包括与纽约连成片的其他地区)目前有800万人口,未来预测会再增加100万。

如果把人口作为行政控制指标,需要面对一系列问题:首先,把人口作为行政控制指标,不符合让市场在资源配置中起决定性作用的精神。事实上,没有任何科学的度量可以判断什么产业、什么人是一个城市所需要的。即使我们在理论上可以判断出某产业是城市不需要,这个产业的迁出也应该是随着城市营商通过行政力量来强制某些企业或人口迁出,那么根据对上海企业的调研结果显示,存在企业有劳动力需求,却招工难的现象,而在宏观上,必定不利于城市的经济增长。

人口政策的不当将影响到城市的发展和建设。上海未来的基础设施、公共服务提供应根据什么人口规模来构建?过去,根据1999年到2000年的人口规划,到2000年上海人口是1800万。正是这种不够科学的预测造成了今天上海所面临的公共服务紧张、基础设施短缺的问题,因为城市的基础设施和公共服务投资往往是按若干年前的预测人口来进行的。但是,很多人却将当前的供求矛盾简单地归因于太多外来人口进入上海。如果这种不科学的认识继续主导政策的制定,依旧不对未来人口规模进行科学预测,不及时增加基础设施和公共服务的供给,那么未来可能面临的是更加严重的公共服务、基础设施的短缺。

在特大城市的管理里面,有一个很大的思想误区,那就是我们要优化人口结构,只要高技能劳动力,不要低技能劳动力。但这两者其实是互补的,高技能劳动力进入上海,会带来更多的低技能的劳动的需求。美国的研究数据表明,在一个城市里面增加一个高科技产业的就业,会带来五个其他行业的就业,而这五个里面,有两个是高端劳动力,如律师、医生,另外三个就是消费型服务业,如服务员或者售货员。这样可以得到一个结论,高技能人口和低技能人口的流动比例,其实就是11,无论是生产环节还是生活环节,他们都是互补的。如果限制低技能劳动者的流入,这将会导致低技能劳动力价格的高涨。任何违反需求来控制人口的政策(包括打击群租),会提高低技能劳动力的生活成本,而所有成本的提高,将会最终由雇佣他的雇主承担,包括会提高保姆和餐馆服务员的价格。这实际上对这个城市的竞争力和生活质量都是不利的。

还有一个问题,有人提出用住房控制外地人口流入。如果收紧住房供给,房价上涨,外来人口流入的倾向的确降低了,但还是有外来人口会进入城市提供劳动力,这部分人(包括既有的城市居民)的住房费用会反映在工资上面。通过减少住房供给来调控人口,房价将上升,工资会随之提升,最后体现为企业的生产成本的大幅提升。当人口素质没有提高的时候,企业生产成本提高了,企业就将面临无钱可挣的局面,最终影响到老百姓的就业和收入增长,这会让经济增长付出沉重的代价。

即使行政力量控制人口的政策真的能够实现目标,在制定公共政策的时候,也需要考虑此类政策的连带后果。我们一系列的研究表明,相对于拥有本地城镇户籍的人口来说,没有本地户籍的人口仍然面临行业、职业的进入壁垒,同时没有本地户籍的外来人口的快乐感、幸福感更低,对政府、周围小区居民和社会公众的信任程度都更低,而且外地居民出现了相对的聚居现象。当这些现象同时出现的时候,潜在的社会风险就增加了。因为社会分割,人为让40%的人口受到不平等的待遇,如果制度不改变,未来这个比例还会上升,如果社会上越来越多的人出现不幸福、不信任,同时空间上聚居的时候,就应该高度重视这个现象。

特大城市的问题,还应该放在国家层面去看。我最近的研究显示,外来劳动力(特别是从事制造业、建筑业的劳动力)进入城市的时候,他们的健康水平还比本地居民更高。随着时间推移,他们健康消耗了,当身体不健康的时候,相当多的人由于不能在城市里面安居乐业,回到了农村。他们把自己的健康留在城市,给城市居民做出了贡献,但是城市却把负担甩给了农村。与此同时,中国跨地区移民的举家迁移率只有20%,中国有6100万的留守儿童、1000万留守妇女、5000万留守老人,这其中,尤其值得关注的是6000多万的留守儿童,如果他们在成长的关键时期,不能与父母生活在一起,这是极不人道的。特大城市在调控人口数量时,如果采取更严格的针对外来人口子女的教育准入标准,通过减少外来人口子女上学来控制人口,那就会相应增加留守儿童的数量。这些留守儿童未来长大成人,迟早还是要进城的,如果他们在成长期没有得到应有的关爱和教育,最后就可能减少城市未来发展的后劲,这实际上是将我们今天应该解决的问题留给了未来。

更深层次的问题是,在大城市都不愿意让人口自由流动的情况下,整个国家的经济将出现一个更大的问题——中国经济的欧洲化。在欧洲,因为国家和国家之间劳动流动受到限制,存在语言、文化、宗教的障碍,欧洲国家之间存在劳动生产率的差异。希腊的劳动生产率只有法国、德国的二分之一。欧元区只有一种货币欧元,只有一个欧元汇率,这个汇率只能由各个国家的平均劳动生产率来决定,这意味着对于德国、法国欧元汇率太低了,对于希腊,欧元汇率太高了。于是希腊要发展经济,要为居民提供公共服务、社会保障,但是因为不能通过单方面让欧元贬值刺激经济发展,希腊的经济发展受到了制约,从而产生了借债的动机。

中国今天也一样的,欠发达地区由于劳动力不自由流动,各省之间的人均GDP存在巨大差距,贵州的人均GDP不到上海六分之一。与此同时人民币是中国天然的统一货币,人民币的汇率一定是与各省的平均劳动生产率水平相适应的,所以对欠发达地区来说,这个人民币汇率是偏高的。人口不能自由流动,就需要在欠发达地区发展经济和提高公共服务,这些区域远离中国大港口,运输成本很高,很难发展有竞争力的制造业,这些地区又不能让人民币汇率贬值,这就会导致当地政府更容易陷入通过借债发展的局面。我们的研究显示,相对于较发达地区,欠发达地区债务负担率更高。中国如果不让人口自由流动,最终会出现欧元区的结果。但欠发达地区持续的欠债,最终还是要中央政府来偿还的。中央政府的钱是各地纳税人缴纳的,所以并不是外地人口不进入大城市,不享受城市里的公共服务,城市居民就可以不付出的,最终发达地区的城市可能需要通过财政转移支付的形式帮欠发达地区还债,这个成本实际上是必须承担的。

最后我再做一些方向性的探讨,我认为特大城市人口问题的讨论,要融入到国家战略里面。中国早晚会走向真正意义上的市场经济国家和经济上的统一市场,人口自由流动和人口自由居住早晚要成为这个国家最终的目标。除了前面提到的理性逻辑之外,中国最终还是要保障每个公民有平等的权利,而公民的平等权利首先是自由流动和居住权。站在特大城市的角度来看,实际上特大城市是受益国家经济一体化的。上海要建设金融中心、贸易航运中心,实际上是依赖于人民币的国际化和中国制造业整个的大发展,上海相比香港的优势,其实就在于它是中国内地的一部分。可是我们现在的人口政策,从经济学角度来讲,实际上相当于是在分割特大城市和其他地区的市场。特大城市要享受人民币国际化和货币统一的好处,同样势必要在其他方面承担这个国家发展战略的义务,就是整个国家人口的自由流动,更不要说不断地吸纳人口本身就有利于城市的持续发展了。

外来人口进入城市后,资金并不会因此大量短缺。以下四点能证明这个观点:第一,经济增长是在持续的,只要有经济增长,就会有更多的税收,这实际上是把蛋糕是做大了,而不只是分蛋糕的问题;第二,很多外来人口市民化需要的资金,是外来人口本人出的,比如社会保障的钱是老百姓自己出的,不是政府出的,这个不构成政府的公共财政负担;第三,很多需要的资金,未来会通过中央转移支付来承担,我们也在建议,在中央的转移支付中,可以让欠发达地区获得的教育等补贴随着人口流动带到流入地去,所以未来资金来源不只是来自本地,而是更多来自中央政府转移支付;第四,公共服务是有规模经济效应的,市民化的边际成本并不是把城市的公共服务总量除以城市户籍总人口得到平均值,因为在公共服务、基础设施存在非常明显的规模经济,当你吸纳一个人口的时候,这个人口占用的公共资源要远远低于既有人口所需要资金的平均数量。

(作者系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、复旦大学教授。郑景昕编辑,工作邮箱:zhengjx@thepaper.cn

 

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