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城市病治理:规划、管理与技术大有可为

陆铭,2015,《城市病治理:规划、管理与技术大有可为》,《文汇报·文汇学人》,2015-06-01


▍人口规模对于城市发展来说是双刃剑,人口规模增长,可能加重城市病;但是人口增多,本身也有助于形成规模经济,对城市发展起到正向作用。我们不能把所有的问题都归结为人多,很多是城市规划和管理的问题,包括公共服务和居住之间的处理问题。


§中国的城市(特别是大城市)正出现交通拥堵、环境污染等城市病,流行的观点认为这是人口数量增长所致。表面看是这样的——一方面现在城市人口的确越来越多,污染和拥堵也越来越严重,从时间序列的意义上来看这两件事有某种相关性,人们常常会觉得这两者之间存在因果关系。如果我们采取区域间横向比较的视角,人口多的大城市确实面临更严重的污染和拥堵问题。所以,不管是纵向比较,还是横向比较,都很容易得到同一个结论:人口数量多是导致城市病的原因。但事实却并不一定如此,让我们来看看发达国家走过的历程。

上世纪四五十年代是发达国家环境恶化的时期,洛杉矶发生了光化学烟雾事件,伦敦发生了大量燃烧煤导致的烟雾事件,但是现在洛杉矶和伦敦的环境已非昔日可比。他们环境改善是因为人口减少了吗?很多人说西方国家出现了“逆城市化”,但事实却并非如此。根据美国最大城市人口的变化,在上世纪70年代以后,有相当一部分城市,包括纽约、克里夫兰、底特律,人口是下降的。而波士顿,特别是芝加哥、旧金山,从来没有出现过人口下降。波士顿很快恢复了人口增长,纽约人口到2000年超过了1970年。真正人口下降的是底特律,而底特律人口下降主要原因是产业结构调整、汽车产业的衰落和搬迁。西方国家的特大城市发展并没有停止人口增长,相反,他们的人口仍然在继续增长。据预测,纽约范围内未来还要增长一百万人口。

烟雾的事件发生在半个多世纪以前,后来西方国家城市人口越来越多,环境却改善了。换句话说,人口因素可能是导致城市病恶化的原因之一,但是较其他原因来讲,这肯定是一个远远不重要的原因。如果人口因素非常重要的话,当国外的大城市人口增长,城市病应当加剧才对。


§从美国全国以及几个有代表性的城市(芝加哥、洛杉矶、纽约)上下班单程交通小于25分钟的职工比重来看,这个比重越高,说明这个城市交通情况越好。如果把美国大城市和全美比较,大城市的确有大量人口的上班时间超过25分钟;但是到了距离CBD十英里以后,上下班单程时间小于25分钟的人迅速上升;到距离CBD二十英里的时候,这些特大城市交通状况和全美平均值相差无几。

当美国大量人口流入特大城市,居住在离CBD大概10-20英里的地区时,交通状况并没有比居住在小城市变得更恶化。这个跟今天中国的情况不一样。这里有一个重要原因,美国的城市在人口搬迁到郊区的同时,就业有一个分散化过程,工作岗位是跟人口居住一起流出的,这样人们的通勤距离就没有变长。在中国城市,往往是城市扩张的同时出现了越来越严重的职住分离。

从1980年到2000年,美国特大城市(主要指芝加哥、洛杉矶、纽约)的人口在增加,虽然交通有恶化,但是没有特别明显。美国在城市不断变大的过程中,交通状况没有出现明显恶化,相比之下,我们尚有改进空间。

接下来看汽车尾气排放。2000年美国汽车尾气排放相当于1970年的20%—40%左右,汽车尾气排放大幅下降。尤其是PM2.5,以1990年为基准,在其后十几年的时间里,PM2.5的排放下降了60%。这就可以解释,为什么西方国家在人口增长过程中,环境反而是改善的,而恰恰是环境在改善的过程中,可以让这个城市人口变得更多。

美国大城市犯罪率特别高,特别是把大城市和小城市作对比时,美国会把犯罪率的高水平作为特大城市城市病之一。数据显示,几座代表性城市基本犯罪率从1990年左右开始出现急速下滑,到最近年份,犯罪率基本下降60%左右。

我刚才讲到的几个方面,环境和犯罪率是大幅改善的,交通拥堵问题虽然有一定恶化,但是恶化程度并不严重,并且距离CBD十英里以外的地区,特大城市和小城市差别并没有想象中那么大。


§我们不能否认大城市人口越多,会使城市病更加严重,包括引起拥堵、居住、环境问题。但我们很容易忽略一些可以使城市病得到缓解的因素,比如说产业结构改善。几乎无一例外,全世界的特大城市产业结构都偏向第三产业。上海在上世纪90年代经过一个转折——上海以前是工业性城市,之后第二产业比重开始持续下降,第三产业比重开始持续上升。发展第三产业会使这个城市变得更干净。伦敦、洛杉矶、东京等地的污染之所以发生在半个世纪以前,原因是工业化。但是各大城市随着人口增长,产业结构在发生变化,当城市以第三产业为主时,污染情况就能得到改善,排放就会减少,而这时排放主要从污染排放变成汽车尾气排放,接下来做的就是解决汽车尾气排放。考虑到清洁能源和资源再生的技术,在西方国家,排放的大量减少和清洁能源的标准提高有关。

更重要的事情是管理,我们目前在城市规划或者在城市建设的时候,一直有一个思想上的大误区,即人们总是把城市病理解为基础设施、公共服务的供给和需求之间的矛盾:人口增多,对公共服务、基础设施需求是增长的,供给相对短缺,所以导致拥堵。比如在上海,乘地铁时觉得很拥挤,这是一个供给需求问题,当面临地铁拥挤的时候,是应该减少人口还是造更多的地铁?老百姓总觉得,地铁拥挤就应该减少人口,而事实上可以通过增加地铁的建设来改善这个情况。尽管上海现在已经成了全世界地铁长度排名靠前的城市之一,但如果从未来的发展角度来讲,我们还需要建更多的地铁。

上海经常引用一个数据“出现大客流”,而且大客流的数据一直在刷新纪录。事实上,乘地铁人次逐渐增加,是因为地铁线路在逐渐增加。随着地铁线路不断增加,城市运能不断提高,上海大客流一定是越来越多的,甚至在未来会翻倍。在发达国家,有些地铁运营到凌晨一两点,班次之间的间隔普遍是一两分钟,上海至今还未达到这个水平,还有很多的空间可以提升。

更为突出的问题出现在公共服务上。我们总是抱怨学校太拥挤,医院太拥挤。上海接下来进入后工业化阶段,工业发展会慢慢转移出去,等进入后工业化阶段,上海的经济比较优势就是医疗、教育。因此当面临这种短缺时,恰恰应该增加医院和学校的供给。

在管理手段上,西方发达国家会大量使用一些税收手段,其中包括环境税。今年,我国新的《环保法》有一个很大的改善,体现在大幅提高了环境污染税收上。不过,截至目前,中国还没有任何一个城市对进市中心的汽车征收拥堵费,这在技术上非常容易实现,现有电子系统可以做这样的事。还可以限制车牌,这点,上海很早就开始做了,对控制上海的汽车数量非常有用。

为什么今天会出现基础设施和公共服务的短缺?一个非常重要的原因是,作为特大城市的上海,其许多基础设施、公共服务的供给,是根据历史上预测出来的人口增长来决定的,而历史预测大大低估了实际的人口增长。原来认为到2020年上海人口是1800万,事实上我们现在已经远远突破了这个数字。中国是全世界人口最多的国家,中国最大的城市——上海也将逐渐成为全球最大的城市。如果不适应这个人口增长趋势来增加基础设施和公共服务的供给,只会使得未来的城市病更为严重。

居住就业和公共服务的空间失衡问题,也是导致今天出现城市病非常重要的原因。中国基础设施、公共服务主要靠地方财政支持,包括学校和医院,特别是基础教育。中国特大城市基础教育的主要来源是区级财政,这导致大量优质教育资源好的中小学集中在老城区里。与此同时,人口在逐渐往郊区扩散,一方面外来人口也在往郊区集中,同时,上海中心城区的人口也在往外搬。而好的优质教育却集中在城市中心,这就导致两者之间产生矛盾。如果大量优质中小学在市中心,人们再往郊区搬,这就会导致家长开车接送小孩上学或者在中心城区买一个很小的房子。我们最近研究了北京的情况,比较一下中心城区和其他相对比较外围的地区,72%的重点初中在西城区、东城区、海淀区,而东城区和西城区的人口份额都在下降,跟上海出现的情况非常像。

每到寒暑假,北京的交通拥堵状况就会大幅改善,这跟居住和公共服务之间的距离有关系,因为家长们需要开车接送小孩上学,有大量的家长告诉我们,他们开车送小孩的距离是10公里。根据我们的估计,在控制其他因素以后,仅仅由于寒暑假所导致的交通拥堵状况的缓解有20—30%。拥堵状况得到明显缓解的原因是,交通拥堵的增长随着交通需求的增长呈现非线性,所以,在原本非常拥堵的情况下,寒暑假假期对整个北京交通拥堵的缓解是巨大的。同时,因为开车要排放尾气,在高度拥堵的状况下,车速放慢,排放会加剧。拥堵得到缓解,环境的污染就会大大改善。根据估计,仅学校放假这一项可以每立方米减少20微克PM10的浓度,相当于样本期间PM10均值的16%。

总之,我们不能把所有的问题都归结为人多,很多是城市规划和管理的问题。


§上海的人口未来是多少?上海人口是不是可以预测?仅仅按照现在上海人口推测未来人口肯定是不科学的。如果这样算,2040年超过40%的上海人口都是60岁以上老年人,这样上海的经济可持续发展是没有前途的。未来随着中国的发展,人口流动肯定越来越自由。当人口逐渐自由流动的时候,一个国家最大的城市人口是多少,以及这个国家的人口如何在不同城市之间进行分布,本质上是这个国家总人口怎么在不同的城市中进行布局的问题。

中国城市化水平不高,有很多地方还未完成城市化,未来还有很多人将进入城市,在这个过程中,上海人口肯定会增加。当全国城市化水平不断提高的时候,上海人口不升反降是不可能的。未来一定是全国各地所有城市人口同时增加,差别只是不同城市人口的增长速度有所差别。

每个人到上海来的时候,会比较他进城的好处与坏处,进城的好处是带来就业、收入,坏处是房价贵,生活成本高。根据我的研究,在全世界140多个国家中,每个国家的最大城市的人口(对数值)与国家总人口(对数值)的相关系数为0.76。上海目前的人口还远远低于由这个相关性所决定的人口数量,可以预期的是,随着上海人口逐步增长,它最终会向由中国总人口决定的城市人口规模去靠近。如果不去治理城市病,意味着生活在上海的人将持续面临严重的拥堵和污染问题,这也可以阻止人口快速增长,但却是以牺牲本地居民的生活质量为代价的。因此,唯一的出路就是科学面对人口增长的趋势,不断地治理城市病,通过改善基础设施和公共服务来提高城市的生活质量。


§当前上海已经出现了明显的“职住分离”现象。比较第五次和第六次人口普查的数据可以看到,上海中心城区的街镇人口数量在减少,在往外围疏散。与此同时,大量人口乘地铁从郊区(他们居住的地方)往市中心通勤。这是因为,当上海进入后工业化以后,大量的工作(特别是服务业岗位)都集中在市中心。大量的收入和就业在市中心,而人的居住却在往外围分散,这就产生了就业点和居住点分离的问题,加剧了城市的拥堵问题。

出现居住郊区化,有以下几个推动力。第一,也是最为合理的,是人们改善居住的愿望。市中心的住宅区太过狭窄,上海市中心曾出现过一平方公里10万人的社区,这样的社区,居住太过拥挤。现在富裕了,就搬家到郊区,价格便宜且房子大。第二个推动力是市中心的更新改造。上海市中心的各个区几乎都想拆掉低矮的旧房子,建档次更高的商务楼。现在市中心的老房子、旧房子、小房子所剩无几,大量都是商务楼。这意味着市中心基本很难容纳低收入阶层和刚毕业的大学生,因为房价贵、房型比较大。

政府兴建的廉租房分布在哪里?也往往远离市中心。这样一来,一方面居住在郊区廉租房的人通勤距离增加,因为大量廉租房是在比较远的地方。另一方面,那些不能享受廉租房的群体怎么解决住房问题?答案是群租。对这部分群体来讲,群租能降低居住成本,离上班地点近。可是现在政策打击群租,这时人们就要住更大的房子,居住成本随之上升,这些成本最终都将转嫁到消费者身上,他会向他服务的对象索取更高的工资。

未来的人口分布很有可能会再回到市中心。以东京为例,以前大量的人住在东京都,后来随着城市的扩张,很多人搬到东京都以外,现在不少人又回到了城市中心。今天,上海的人口是往外搬,但上海未来会成为全球城市,产业结构一定集中在市中心的高端行业里,而在这些行业中工作的人愿意把时间花在路上,每天开车开一两个小时上班吗?东京出现的趋势告诉我们,当城市进入到这个阶段的时候,人们会重新回到市中心,而这时,东京的交通拥堵反而改善了。很多事情需要有一个长远的眼光去看待。


§人口规模对于城市发展来说是双刃剑,人口规模增长,可能增长城市病;但是人口增多,本身也有助于形成规模经济,在有些方面对于缓解城市病的作用是正向的,比如增加地铁的建设,提升环境污染的治理手段和技术,这有助于缓解拥堵和污染。人口规模可以改变产业结构,因为特大城市倾向于发展服务业,从这个角度讲,人口规模并不总是增加城市病。密度越高的城市人均碳排放越低,特大城市反而可能更环保。

最后,面对城市病,我们还能做什么?第一应该尊重需求,增加供给。政府的政策应该要科学规划人口,通过多渠道增加公共服务和基础设施的供给。第二,调整产业结构,鼓励环境友好型的生活方式。第三,技术更新和管理创新,这包括了新能源采用,以及监管、税收手段的使用。第四,职住平衡,一部分就业疏散到郊区,不是所有服务业都需要集中在市中心。包括公共服务在空间上均等化,郊区要增加中小学供给,这同样会带来就业的疏散。与此同时,随着产业结构的调整,未来市中心的人口可能从下降转而上升,所以从政府政策的角度考虑,中心城区范围内应该提供一定的廉租房,或者保留一些相对老而小的住房,这样反而有助于劳动者接近居住地,缓解城市的通行压力。最后,要进行财政改革,因为中国的公共服务分布太集中于市中心,这与财政有关系。未来中央的财政转移支付需要更加倾向于人口流入地,以使得公共服务的供给能够与吸纳人口数量相适应。同时,在一个城市内部,要实现中心城区和郊区之间的公共服务均等化,缓解由于居住和公共服务的空间布局不匹配而造成的拥堵。


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